Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Оборона и безопасность / Военно-стратегические оценки и прогнозы / Статьи
Проблемы разработки единой международно-правовой базы в области борьбы с террористической угрозой
Материал разместил: Полончук Руслан АндреевичДата публикации: 25-11-2020

Описаны проблемы разработки нормативно-правовой базы в сфере борьбы с терроризмом на национальном и международном уровнях. Рассмотрены основные резолюции ООН в этой сфере.

Терроризм во всех его формах и проявлениях становится одним из наиболее опасных социально-политических явлений. С течением времени он приобрел новые характерные признаки, такие как трансграничность и социальную устойчивость, которые несут угрозу как отдельно взятому субъекту военно-политических отношений, так и всему мировому сообществу. В настоящее время террористическая угроза затронула практически все регионы мира, что говорит об исключении только регионального признака. Терроризм серьезно препятствует нормальному развитию общественных и межгосударственных отношений (рис. 1) [1, 2].

Однако, несмотря на реальность угрозы, большинство стран мира оказались институционально не готовы к резко возросшему уровню террористического насилия на своей территории, прежде всего, законодательно. Приступив к разработке национальной нормативно-правовой базы,  государства столкнулись с трудностью закрепления в ней понятия «терроризм» и определения диспозитивных[1] статей о соответствующих составах преступлений.

Основная проблема заключалась в концептуальном подходе к вопросу необходимости и целесообразности закрепления исчерпывающего понятия «терроризм». В результате, большинство специалистов правовых систем зарубежных стран пришло к выводу, что формулирование и закрепление на законодательном уровне такого понятия в перспективе окажется неэффективным, поскольку существующий набор уголовно-правовых мер и методов противодействия террористической угрозе не позволяют предотвратить и подавить все действия, способные привести к теракту.


Рис. 1 – Карта уровня террористической активности в мире в 2018 году

Так, во Франции еще в 1986 году была предпринята попытка дать определение терроризму оказавшаяся неудачной. С развитием
информационных технологий и технического оснащения радикалов, использованием ими новых форм[2] проведения террористических атак требовало от политического руководства республики постоянно совершенствовать законодательную базу. Было принято решение  применять к уже существующим видам преступлений более строгие меры наказания, если эти действия были совершены в террористических целях.

Другого подхода к пониманию терроризма придерживаются страны, относящиеся к англо-саксонской системе общего права – Великобритания, США, Канада и др. Военно-политическое руководство этих стран полагает, что терроризм представляет собой сложное явление, поэтому уголовно-правовые борьба с ним должна носить комплексный характер.

Нормативно-правовая база Великобритании в области противодействия терроризму (Закон о терроризмеThe Terrorism Act, 2000) содержит в себе как конкретное определение терроризма, так и список преступлений, в отношении которых применяются специальные
меры (в их числе убийство, мятеж, похищение человека или незаконное лишение свободы, угроза убийством, преступления с использованием взрывчатых веществ), если они преследуют террористические цели.

В США после террористических атак 11 сентября 2001 года был принят комплексный федеральный закон «Патриотический акт»[3]  (USA PATRIOT Act, 2001), который расширил права Федерального бюро расследований (ФБР) в области применения специальных технических средств для осуществления контроля за гражданами и их деятельностью. Однако закон оказался несовершенен ввиду нарушения им конституционных прав американских граждан. Поскольку существовали противоречия между теорией и практическими действиями в области противодействия терроризму, формулировка этого явления в законе закреплена не была. Определения «терроризма», «внутригосударственного терроризма» и «международного терроризма» окончательно были закреплены в Томе 18 Свода законов США[4].     

В то же время, в настоящий период, Соединенными штатами на практике используются ведомственные определения, принятые Государственным департаментом, Федеральным бюро расследований и министерством обороны (МО). Они дополняют друг друга, хотя и имеют определенные различия. По оценке американских экспертов наиболее приемлемым, особенно в военной области, является понятие, использующееся в МО США. Оно зафиксировано в ряде официальных документов, в частности в директиве 1986 года № 2000-12 «защита личного состава и собственности МО от террористических актов».

Кроме того, порядок применения вооруженных сил в области борьбы с терроризмом, в том числе без получения согласия президента, определен принятым в 1975-1976 годах Конгрессом США пакетом законов PL 94-456 – PL 94-588.

На международном уровне американское военно-политическое руководство для противодействия террористической угрозе с 1989 года применяет принцип так называемой дальней юрисдикции (long-arm jurisdiction). Так, ряд федеральных органов, прежде всего ФБР, имеют право захвата на территории любого иностранного государства и вывоза в США лица (группы лиц), совершившего (совершивших) или подозреваемого (подозреваемых) в совершении террористических актов против американских граждан или американской собственности, в случае невозможности его (их) экстрадиции. Следует отметить, что законодательно закреплена возможность привлечения к таким действиям военнослужащих МО США.

Свой взгляд на борьбу с терроризмом и разработку соответствующего законодательства имеет Израиль. Несмотря на то, что это государство одним из первых[5] начало формировать соответствующую нормативно-правовую базу, комплексный закон «О борьбе с терроризмом» был принят лишь в июне 2016 года.  Поскольку большинство терактов в стране совершались лицами, постоянно проживающими вне национальной территории, то согласно законодательству израильские военнослужащие были наделены правом в интересах обеспечения безопасности страны и ее граждан действовать за пределами территории своего государства.

Такой подход обусловлен тем, что в отличие от большинства стран, в которых вопросы борьбы с терроризмом отражены в стратегии национальной безопасности и ее реализация осуществляется спецслужбами, в Израиле положения о противодействии террористической угрозе закреплены в военной доктрине. Тель-Авив воспринимает террористические атаки как акт, близкий к боевым действиям, напрямую угрожающий израильской государственности, поэтому борьба с ним осуществляется под руководством министерства обороны [3, 4, 5].

Анализ национальных законодательств и взглядов специалистов ведущих зарубежных стран на данную проблему позволяет выделить три основных подхода к борьбе против терроризма.

Первые рассматривают это явление как исключительно уголовное преступление, противодействие которому должно осуществляться только правоохранительными органами, в том числе и военными (военная полиция, военные суды), и должно носить комплексный характер.

Вторые связывают терроризм с внешнеполитической деятельностью отдельных государств или их скрытых представителей (т.н. спонсоры терроризма), оказывающих различную поддержку террористическим организациям. В этом случае ответственность за противодействие возлагается на внешнеполитические ведомства стран во взаимодействии с соответствующими правоохранительными или международными организациями, прежде всего ООН.

Третья группаспециалистов (чаще всего военных) считают терроризм своеобразной формой ведения боевых действий и, как следствие, противодействие этому явлению должно осуществлять военное ведомство силами формирований спецназначения.

Таким образом, наличие различных внутригосударственных систем взглядов и подходов к определению сущности понятия «терроризм» при взаимодействии национальных правовых систем с международным правом обуславливает сложность выработки мировым сообществом единых, четких и непротиворечивых понятий «терроризм» и «международный терроризм».

Вследствие этого на настоящий момент противодействие терроризму на межгосударственном уровне носит несистемный характер (т.е. определяется отдельными актами и резолюциями) и концентрируется на тех направлениях, где его проявления представляют наибольшую опасность интересам мирового сообщества.

Основным структурным фундаментом для выработки единого для всех правового механизма противодействия международному терроризму служит Организация Объединенных Наций. Устранение этой угрозы – одна из приоритетных задач ООН, о чем свидетельствует большое число резолюций Генеральной Ассамблеи по данному вопросу. Так резолюция 70/291, посвящена обзору Глобальной контртеррористической стратегии ООН[6], резолюция 71/38 – мерам по
недопущению приобретения террористами оружия массового уничтожения; резолюция 71/67 – о недопущении приобретения террористами радиоактивных источников и резолюция 71/151 – о мерах по ликвидации международного терроризма. Кроме того, ряд резолюций приняты Советом Безопасности ООН: резолюция 2309 о террористических угрозах гражданской авиации, резолюция 2322 о международном судебном сотрудничестве в борьбе с терроризмом, резолюция 2331 о борьбе с торговлей людьми и терроризмом, резолюция 2341 о защите важнейших объектов инфраструктуры от террористических нападений [7, 8].

Роль ООН в борьбе с терроризмом заключается в решении двух взаимосвязанных задач: обеспечении мира и защите прав человека. Особо отмечается, что борьбу с террористическими организациями нельзя использовать в качестве обоснования нарушений п. 4 и п. 7
ст. 2 Устава ООН, запрещающих применение или угрозу применения силы, равно как и для вмешательства в дела суверенных государств или нарушения прав человека [12].

Однако практика показывает, что принимаемые ООН меры являются неэффективными из-за несогласованности в оценке террористической угрозы. Такие разногласия затрудняют дальнейшее развитие сотрудничества на глобальном уровне и способствуют дальнейшему распространению терроризма.

Подобное несовершенство международной правовой системы в области противодействия терроризму эффективно используется США и их союзниками для реализации своих геополитических интересов.

Так, реализация «права на самооборону»[7] и «борьба» с транснациональными террористическими организациями послужила поводом для вооруженного вторжения в суверенные государства (Афганистан и Ирак). Кроме того, оправданием служит формально закрепленная в стратегии национальной безопасности США 2002 года концеп­ция «превентивной самообороны». Причем декларируется, что объектом превентивного применения силы определены не государства, а элементы террористической инфраструктуры, которые расположены на их территории.

Согласно пункту 2(b) резолюции Совета Безопасности ООН № 1373 2001 года  и пункту 1 резолюции № 1456 2003 года  все государства обязаны предпринимать необходимые меры в целях предотвращения или подавления всех форм активной или пассивной поддержки терроризма, а также в целях предотвращения террористических актов. Резолюции предусматривают обязанность государств не допускать использование своей территории для подготовки боевиков или подготовки террористических актов против других государств и их граждан [13, 14]. Данные резолюции были использованы антитеррористической коалицией во главе с США для оправдания своих военных актов вмешательства в дела суверенных государств.

Вторжение коалиционных сил в Ирак в 2003 году аргументировалось тем, что Багдад обладал оружием массового поражения и средствами его доставки, продолжал их активно развивать, а также оказывал всестороннюю поддержку международным террористическим организациям, прежде всего «Аль-Каиде». По мнению Вашингтона существовала «реальная» опасность передачи правительством Саддама Хусейна, химического оружия в руки боевиков «Аль-Каиды», что напрямую влияло на расстановку сил в регионе и угрожало безопасности всего мирового сообщества. Однако, пред­положения Белого дома о наличии у Багдада ОМП после оккупации Ирака не подтвердились и послужили лишь поводом для смены «неугодного режима» республики и продвижения англосаксонской модели демократии.

В настоящее время одним из направлений внешнеполитического курса США является расширение «законности» политики самообороны и превентивных действий, основанной на возросшей угрозе от террористических групп и государств-спонсоров таких организаций. Ключевым элементом такой политики является смена «неугодного режима» и приведение к власти лояльных Вашингтону политических и экономических элит.

Вместе с этим, в интересах проведения в будущем подобных антитеррористических операций и закрепления своего военного присутствия в регионах, Белым домом активно принимаются попытки возложить через решения Совета Безопасности ООН ответственность на «недемократические» режимы за возросшую угрозу мировому сообществу со стороны экстремистских группировок.

  Отсутствие разграничения в международном праве понятий «национально-освободительное» и «экстремистское движение» дает возможность США легализовывать с помощью международно-правовых механизмов различные антиправительственные силы, в т.ч. террористические группировки, в качестве «умеренной» вооруженной оппозиции, ведущей «борьбу с диктаторским режимом». Кроме того, руководство США блокирует любые альтернативные антитеррористические инициативы в ООН, которые в перспективе позволят установить четкие границы между теми или иными политическими целями и допустимыми средствами их достижения.

Таким образом, проанализировав существующие международно-правовые механизмы противодействия террористической угрозе можно выделить следующие три особенности:

  • во-первых, эффективному противодействию этому явлению препятствуют проблемы, возникающие при взаимодействии на глобальном уровне национальных правовых систем и подходов к борьбе террористическими организациями;
  • во-вторых, увеличение количества террористических актов и изменение их качественного содержания ввиду улучшения технического и технологического оснащения террористических организаций явно опережают темпы выработки законов для борьбы с ними. Существующие серьезные пробелы в международном праве дают возможность западной коалиции во главе с США пренебрегать нормами международного права и «легитимно» вмешиваться в дела суверенных государств;
  • в-третьих, несмотря на принятие большого числа резолюций ООН в сфере противодействия терроризму, некоторые страны игнорируют их исполнение, поскольку нормативно-правовые акты ООН на данный момент носят рекомендательный характер.

Феномен ИГИЛ и попытка построения им «Всемирного Халифата» вышел за рамки исключительно террористической угрозы. Подобное игнорирование существующих проблем на международном уровне в перспективе может привести к образованию нового управляемого террористического государства, которое де-юре будет официально признано хотя бы некоторыми действующими субъектами международных отношений, а де-факто будет использоваться руководством отдельных держав и коалиции для реализации свои геополитических интересов.

Полончук Руслан


Список использованных источников

  1. Глобальная база данных по терроризму (Global Terrorism Database, GTD) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.start.umd.edu (дата обращения 20.05.2019 г.)
  2. Глобальный индекс терроризма (Global Terrorism Index, GTI) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.globalterrorismindex.org (дата обращения 20.05.2019 г.)
  3. Устинов, В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом: стандарты и практика. - М.: Юрлитинформ, 2002. – С. 18.
  4. Волеводз, А.Г. «О значении выработки общепризнанного понятия терроризм» и «международный терроризм» // Право международной безопасности: современное видение и сопутствующие проблемы межгосударственного сотрудничества: Межвузовский сборник научных трудов. – 2011. – Выпуск 3(7). – С. 42 - 62.
  5. О законодательстве Израиля по борьбе с терроризмом (информационная справка № 60/нс 2017 г.)
  6. Свод законов США (United States Code, U.S.C)
  7. Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций от 08.09.2006 [Электронный ресурс].
    Режим доступа: //https://www.un.org/counterterrorism/ctitf/ru/un-global-counter-terrorism-strategy (дата обращения 20.05.2019 г.)
  8. Официальный сайт Организации Объединенных Наций //
    [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.org.ru
    (дата обращения 20.05.2019 г.)
  9. Резолюция Генассамблеи ООН № 49/60, 1994 г.
  10. Резолюция Генассамблеи ООН № 51/210, 1996 г.
  11. Резолюция Совета Безопасности ООН № 12/69, 1999 г.
  12. Устав Организации Объединенных Наций
  13. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1373, 2001 г.
  14. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1456, 2003 г.

 

[1] Диспозиция – это часть нормы права, которая формулирует правило правомерного поведения, либо признаки неправомерного поведения. В уголовном праве и других правоохранительных отраслях большинство диспозиции содержит признаки запрещенных деяний. // Уголовное право РФ. Общая и Особенная части: Учебное пособие (под ред. А.И.Чучаева), «ИНФРА-М», 2013

[2] В последнее время боевики перешли к массовым и четко спланированным террористическим
акциям. При этом используют современные технические средства общения для более точной координации своих действий. Кроме того террористы начали применять нетрадиционные методы атак: использование беспилотников для доставки самодельных взрывных устройств или же автотранспортные средства для наезда на мирных жителей.

[3] «Акт о сплочении и укреплении Америки путём обеспечения надлежащими средствами, требуемыми для пресечения и воспрепятствования терроризму 2001 г.» (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001, USA PATRIOT Act).

[4] Свод законов США (United States Code, U.S.C., Title 18).

[5] Первым специальным актом в области борьбы с террористической угрозой был Указ Временного государственного совета Израиля «О предотвращении терроризма», принятый еще в 1948 г. (Prevention of Terrorism Ordinance № 33 of 5708-1948).

[6] «Глобальная стратегия ООН по борьбе с терроризмом» – в документе закреплен общий подход к борьбе с терроризмом как отдельно взятого государства, так и всей контртеррористической
системы ООН.

[7] Согласно ст. 51 Устава ООН жертва агрессии обладает неотъемлемым правом на индивидуальную или коллективную самооборону. Совет Безопасности ООН в резолюциях № 1368 и  № 1373 2001 г. приравнял международный террористический акт к вооруженному на­падению на государство в смысле настоящей статьи.


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Оборона и безопасность
Возрастное ограничение