Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Оборона и безопасность / Новое в военном деле / Статьи
Оригинальное решение проблемы или пустая трата времени: Переосмысление роли межведомственной координации при проведении сложных операций
Материал разместил: AдминистраторДата публикации: 25-07-2013

Интегрированный или общегосударственный подходы постоянно используются при проведении сложных операций различными многосторонними организациями и государствами. Задача состоит в том, чтобы создать соответствующие организационные рамки, позволяющие ведомствам эффективно сотрудничать там, где это необходимо, одновременно с этим распоряжаться своими ресурсами, учитывая то, что пределы их компетенции различны, так же, как и методы работы. В статье рассматривается опыт по межведомственному избирательному взаимодействию двух институциональных механизмов -  Группа восстановления провинции при НАТО и Управление реконструкции и стабилизации при Госдепартаменте США.

Новый подход подразумевает большее внимание человеческому ресурсу, нежели усложнение бюрократических процедур. Концептуально, он разъясняет и разрешает неминуемые разногласия между ведомствами при комплексном подходе и подчеркивает те преимущества, которые можно извлечь из совместных действий.

Автор данной статьи предлагает рассмотреть существующие координационные взаимодействия между гражданскими и военными ведомствами США при выполнении сложных операций, указать на их недостатки и предложить новые рекомендации и организационные рамки для повышения эффективности этого взаимодействия. Как отмечает составитель, комплексный или интегрированный подходы давно лежат в основе деятельности большинства многосторонних организаций при осуществлении программ по поддержанию мира и стабильности. Эти подходы сфокусированы на интеграции таких категорий как «безопасность», «дипломатия» и «развитие». Автор отмечает, что в это же время неоднозначные концепции, действующие в межведомственной политике госаппарата США, например «умная сила», превратились в мантру, которую постоянно повторяют, возлагая ещё большие, но неоправданные надежды на гражданско-военное сотрудничество.

Несмотря на внешнюю привлекательность, эти слоганы и концепции не дали четкого решения для всего комплекса сложных межведомственных взаимодействий во время операций широкого спектра. Соглашаясь с тем, что координированные действия экономически выгоднее, большинство чиновников не имеет представления о том, как и в какой мере, осуществлять их на практике. Главный и наиболее актуальный на данный момент вопрос, по мнению автора, заключается в том, какой институциональный механизм сможет обеспечить наиболее гибкие вариации взаимодействий между ведомствами, имеющие различную структуру и свою специфику, для проведения комплексных (сложных) операций.

Автор упоминает две организации, созданные во время Афганской и Иракской кампаний, а именно, Группа восстановления провинции при НАТО и Управление реконструкции и стабилизации, которые предложили аналитикам две различные модели решения данного противоречия.

 

Группа восстановления провинции при НАТО

Создание и использование Группы восстановления провинции при НАТО как платформы для совместных действий военных и гражданских служб, безусловно, привело к положительным результатам во время провдоимых военных компаний. Общая организационная структурная платформа объединила бюджетные ассигнования ведомств, а сочетание легкодоступных наличных средств и крупных сумм обеспечили «людям на местах» большую маневренность при решении проблем различного характера, а также краткосрочных или долгосрочных проектов.

Гражданские ведомства, благодаря организации, были обеспечены транспортными ресурсами и охраной, а также были допущены до тактического планирования и принятия решений в военных структурах. Действуя как сфокусированная организационная единица для  материально-технического сопровождения операций на локальном уровне и совместного управления проектами, Группа восстановления провинции обеспечила ощутимые результаты военно-гражданского взаимодействия.  Автор отмечает, что длительные совместные действия ведомств, при отсутствии единых стандартов и нормативных документов (к примеру, условий проживания) может повлечь негативные последствия в виде предвзятого мнения и взаимных претензий между гражданскими и военными.

Многие успехи, по мнению автора, объясняются обоюдным (военных и гражданских служб) нежеланием излишне бюрократизировать финансовые вопросы и избежать микроменеджемента. Составитель статьи также подчеркивает, что успех такой модели взаимодействия достаточно условен. К примеру, нельзя не учитывать тот факт, что ситуацию  в регионе стабилизировал достаточно большой военный контингент, а, значит, использование данной модели взаимодействия при крупномасштабных операциях вероятнее всего не будет настолько плодотворным.

 

Управление реконструкции и стабилизации

Согласно 44 Директиве Президента США на Госсекретаря была возложена роль координатора действий исполнительных комитетов, а в июле 2004 года было создано Управление реконструкции и стабилизации при Государственном департаменте США, на которую возложили функцию бюрократического координатора военных и гражданских ведомств, при обеспечении сложных операций.

Данная функция была негативно воспринята Агентством международного развития, часть функций которой были дублированы только что созданным управлением. В этой связи, избегая межведомственных противоречий, в 2006 году Управление  реконструкции и стабилизации взяла на себя функцию организатора и медиатора межведомственного диалога. Вместо того чтобы навязывать всем ведомствам единую линию, Управление старалось синхронизировать уже существующие курсы каждого из ведомств. Управление командировало свих экспертов для координации напрямую в места конфликтов и этим заслужило положительные отзывы у внешнеполитических ведомств. Однако ввиду недостаточного финансирования и нехватки людских ресурсов не всегда могло действовать ad hoc. За время существования Управление реконструкции и стабилизации не только отправляло своих экспертов в штаб-квартиры в местах конфликтов в Ираке и Афганистане для помощи в планировании, но и разработало критерии отбора персонала и учебно-методологические основы подготовки специалистов в Гражданский корпус реагирования. Кроме того, Управление создало вокруг себя смешанное профессиональное сообщество военных и гражданских экспертов.

 

Рекомендации

Примеры организационных структур, приведённые выше, имеют ряд общих черт и условий, повлиявших на их существование и функционирование. Обе организации были учреждены в условиях развертывания крупных армейских частей, нуждавшихся в гражданских специалистах для работы в зоне конфликта. Также обе структуры были сфокусированы на локальных конфликтах и краткосрочном планировании, что показывает сложность и не совершенность современного общегосударственного или интегрированного подхода в вопросах долгосрочного и среднесрочного планирования, а так же локальность усилий военно-гражданского взаимодействия. Следующие рекомендации направлены на повышение эффективности будущих межведомственных подходов. Предыдущие попытки координировать действия или создать координационный орган наталкивались на преграды, как политического, так и ресурсного характера. Таким образом, по мнению автора, необходимо не создавать унифицированную бюрократическую структуру, а основываясь на прошлом опыте, избирательно финансировать и изменять структуру как бы «со стороны». Предложенный автором избирательный подход подразумевает превращение ведомств в сознательных потребителей услуг других ведомств, не пытаясь стандартизировать все имеющиеся методы работы.

Данный подход предлагает переход от интегрированных организационных структур к гибким сетевым формам межведомственного взаимодействия. Автор настаивает не на увеличении числа ведомств за счет новых координационных, а взаимопотребление услуг на общей платформе. Важным моментом, по мнению автора, является некоторое стирание межведомственных границ для более свободного перемещения человеческих ресурсов, а именно специалистов, способных адаптироваться в разных ведомствах. Очевидна также и необходимость усиленного финансирования общих учебно-методологических курсов для специалистов разных ведомств, работающих в одном регионе. 

Вопреки мнению многих, абсолютная гармония и единстве не являются ни предпосылками, ни автоматическим результатом использования интегрированного или общегосударственного подхода. Дисгармония и трения показывают, что он работает и некоторые его тонкости требуют повышенного внимания. Будущие конфликты не только потребуют не только пресловутой «четверки из Хаммера» (военного, чиновника, представителя агентства международного развития и аналитика), но и, возможно, повлекут за собой увеличения числа ведомственных представителей для любого конфликта. В завершении автор приводит слова Кристофера Веллнера из Министерства обороны США о том, что «совместный» не означает априори «хороший и выгодный».

Интегрированный подход хорош только при ясной и четкой организационной структуре. Автор резюмирует, вспоминая опыт прошлых десятилетий, который доказал, что интегрированный или общегосударственный подход при бездумном использовании может дорого обойтись и привести не только к положительным результатам. Инвестиции могут окупиться лишь в случае, если ведомства научаться быть избирательными потребителями услуг друг друга и толерантными к индивидуальным особенностям подходов каждого из ведомств. Любое чрезмерное действие ведет к негативным последствиями, так что ответ, как всегда, где-то посередине.

 

Andrea Barbara Baumann

Реферативный перевод: Медведев Дмитрий Андреевич


 

Источник: http://www.ndu.edu/press/silver-bullet-or-time-suck.html


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Оборона и безопасность