Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Настоящее и будущее Европы / Статьи
Пути налаживания диалога между Россией и Европейским союзом в условиях геополитической турбулентности
Материал разместил: AдминистраторДата публикации: 16-11-2020
«Стратегическое партнерство», «новая нормальность», «мирное сосуществование»…Как только ни пытались многочисленные эксперты и чиновники охарактеризовать различные этапы взаимоотношений России и Европейского союза.

На фоне прозвучавших в октябре 2020 г. из уст главы российского внешнеполитического ведомства России С. Лаврова заявлений о том, что Россия готова прекратить диалог с Евросоюзом [[1]], рассматриваемая проблематика не выглядит перспективной темой для исследований. Сложившаяся геополитическая конъюнктура не благоприятствует созданию атмосферы взаимного доверия и уважения между обозначенными акторами международных отношений, а огромное количество текущих вызовов и угроз отодвигают вопросы взаимодействия между Россией и ЕС на второй план. Тем не менее, даже в этих новых условиях существует объективная необходимость выстраивать двусторонние отношения и искать точки соприкосновения, чтобы избежать окончательного разрыва. С этой целью необходимо проанализировать исторический контекст взаимоотношений между современной Россией и Евросоюзом, выявить глубинные причины разногласий и сконцентрироваться на тех сферах, в которых гипотетическое конструктивное сотрудничество все-таки возможно.

Распад Советского союза и завершение периода Холодной войны привели в конце прошлого столетия к глобальному переосмыслению двусторонних отношений между Европейским союзом и Россией. Одновременно с постепенным становлением государственности в новых суверенных странах постсоветского пространства в ЕС на законодательном уровне закреплялась сформированная в течение нескольких десятилетий институциональная структура. Евросоюзу было необходимо выработать стратегию отношений с третьими странами, которая бы отвечала новым геополитическим реалиям. Именно поэтому в 1990-е годы Евросоюз активно выстраивал двусторонние контакты практически со всеми республиками бывшего СССР.

Подход к восприятию России со стороны ЕС на мировой арене трансформировался в соответствии со стремительно меняющимися условиями среды: если в начале пути отношения строились скорее по принципу иерархической подчиненности, где России отводилась роль ведомого, с которой она, в целом, была согласна, то примерно с 2003-2004 гг., с момента начала функционирования Европейской политики соседства (ЕПС), РФ стала заявлять о себе как о равноправном партнере в отношениях и все активнее стала артикулировать собственные интересы, зачастую не совпадающие с политикой ЕС. Можно предположить, что это обусловлено стратегической ошибкой самого Европейского союза, который хотел включить Россию в запускаемую ЕПС, то есть фактически приравнять страну с амбициями по крайней мере региональной державы к так называемым «малым» странам [[2]]. Тем не менее, период с 2004 по 2014 гг. хоть и можно охарактеризовать как своеобразный «застой» в отношениях, каналы взаимодействия все же сохранялись (несмотря на свою недостаточную эффективность): встречи на официальном уровне, ежегодные саммиты Россия-ЕС, попытка реанимировать заключенное еще в 1994 году Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, новые инициативы в области энергетики свидетельствовали о взаимном интересе к кооперации. Однако события 2014 года, а именно украинский кризис и вопрос принадлежности Крыма, стали той самой точкой невозврата, которая до сих пор не преодолена [[3]].

Обострение противоречий между двумя акторами было вызвано, в первую очередь, нарастающей конфронтацией в сфере взаимного восприятия [[4]]. Попытка ЕС предложить России стать частью Европейской политики соседства была расценена как явное приуменьшение роли России на международной арене. Россия, в свою очередь, больше не желала строить отношения с ЕС исключительно как с «нормативной силой», навязывающей свою волю по большому спектру вопросов. Амбиции по меньшей мере регионального игрока подтолкнули Россию к переосмыслению отношений с ЕС. Евросоюз же, по мнению специалистов, допустил стратегический просчет и не смог адаптировать свой подход к России как к равноправному партнеру, что послужило причиной стагнации отношений. Более того, Россия стала воспринимать Европейскую политику соседства как попытку вторгнуться в непосредственную сферу своих внешнеполитических интересов. Военные столкновения с Грузией и инициированное после тех событий «Восточное партнерство» еще больше осложнили двусторонние отношения. Россия (как, впрочем, и ЕС), стала все более отчетливо осознавать, что их пути во многом расходятся, поэтому активизировала на постсоветском пространстве альтернативную евразийскую интеграцию. Страны бывшего СССР ставились перед выбором между европейским и евразийским векторами развития. В дальнейшем эта борьба за сферы влияния в регионе привела к украинскому Евромайдану 2013-2014 гг. и стала причиной сильнейшего кризиса в российско-европейских отношениях. Именно эти события стали ключевыми при введении первого пакета санкций против России со стороны ЕС.

Вопрос о том, каким образом страны ЕС сумели выработать в условиях разнообразия взглядов и подходов в отношениях с Россией консолидированную позицию по санкциям, до сих пор остается релевантным в российских научных кругах. Действительно, некоторые страны Евросоюза действительно дорожили тесными экономическими контактами с РФ, но по каким-то причинам не стали препятствовать принятию единогласного решения в рамках Совета ЕС. На мой взгляд, страны-члены ЕС, формулируя общую санкционную политику по отношению к России, считали своей прямой обязанностью выступить в качестве защитников нарушенных норм и принципов международного права, а именно территориальной целостности Украины и права граждан этой страны на самоопределение («norms trump interests», то есть соблюдение общих норм и принципов ставилось выше интересов отдельных государств). Кроме того, Украина на тот момент рассматривалась ЕС как часть Европы в силу существовавших тесных связей (например, Соглашения об ассоциации), то есть в ходе украинских событий, по мнению представителей ЕС, пострадали именно европейские граждане, а потому Евросоюз считал своим моральным долгом согласовать единую позицию в поддержку «соседей» [[5]]. Как ни парадоксально, но санкционный режим в этом случае выступал конституирующим компонентом внутреннего единства Евросоюза и на длительный период времени стал тем самым стратегическим посылом ЕС России, который до сих пор определяет повестку двусторонних отношений или, если быть точнее, препятствует их интенсификации. Более того, недавние персональные санкции по делу А. Навального (к слову, выработанные за достаточно короткий срок, что не характерно для европейской бюрократии, но является отражением консолидированного подхода по этому вопросу в самом ЕС), судя по всему, переполнили чашу терпения российского министерства иностранных дел. Россия продемонстрировала Европейскому союзу исчерпанность прежней модели взаимоотношений и поставила под сомнение целесообразность дальнейшего диалога.

Концептуальную основу сегодняшнего взаимодействия составляют выработанные в марте 2016 года главами МИД стран Европейского союза пять принципов политики ЕС по отношению к России [[6]]: 1) необходимость полного выполнения Минских договоренностей для любого существенного изменения в отношениях между Москвой и Брюсселем; 2) укрепление отношений со странами «Восточного партнерства» и Центральной Азии; 3) усиление «стрессоустойчивости» Европейского союза, в частности, в вопросах энергетической безопасности, гибридных угроз и стратегических коммуникаций; 4) выборочное сотрудничество с Москвой по некоторым направлениям; 5) оказание поддержки гражданскому обществу в России и сохранение взаимодействия в области общественной дипломатии. Кроме того, в ежегодном отчете по имплементации положений Глобальной стратегии в области общей внешней политики и политики безопасности за 2019 год отмечен двусторонний подход, которого придерживается ЕС в отношениях с Россией: санкции в ответ на нарушение Россией международного права и избирательное участие по вопросам, представляющим интерес для Евросоюза [[7]].

В недавнем интервью С. Лаврова хорватской газете «Вечерни Лист», в свою очередь, также прозвучали некоторые принципы, на базе которых Россия готова к совместной работе с международными партнерами: честность, равноправие, взаимное уважение и поиск баланса интересов [[8]]. Безусловно, отношения между Россией и ЕС на текущем этапе им не соответствуют, но стремиться к конструктивному диалогу можно уже сейчас. Нельзя не отметить, что секторальное сотрудничество по отдельным вопросам не прекращалось даже в период очевидной стагнации в кооперации, что доказывает наличие тесных торгово-экономических связей между акторами. Россия для ЕС (как и ЕС для России) – по-прежнему один из ключевых партнеров в данной сфере, хотя двусторонний товарооборот в 2020 г., по предварительным оценкам, значительно снизился, что связано, главным образом, с последствиями пандемии. Продолжаются Энергетический и Миграционный диалоги, функционирует целый ряд программ приграничного сотрудничества («Коларктик», программы по Карелии, юго-восточная Финляндия – Россия, Эстония – Россия, Латвия – Россия, Литва – Россия и Польша – Россия), действует также взаимодействие в сфере правосудия, проводятся регулярные консультации по борьбе с международным терроризмом, сохраняется сотрудничество в области совместных исследований и инноваций, равно как и программы академической мобильности в образовательной среде.

В качестве примера успешно реализованного проекта после 2014 г. можно привести создание экспертной сети ЕС-Россия (EUREN – The EU-Russia Expert Network on Foreign Policy), которая была инициирована в 2016 году представительством ЕС в России совместно с Российским советом по международным делам (РСМД). EUREN представляет собой платформу для поддержания открытого диалога между российскими и европейскими экспертами по широкому кругу вопросов двусторонней и глобальной повестки. Сеть состоит из 40 специалистов в области международных отношений и внешней политики, которые на регулярной основе (ежеквартально) встречаются в крупнейших российских либо европейских городах для обмена мнениями. Отмечу, что с 2017 года EUREN стала частью более масштабного проекта «Общественная дипломатия. ЕС и Россия» и финансируется в рамках инструмента партнерства ЕС. Помимо экспертной сети данная инициатива Европейского союза, действующая с февраля 2017 г., включает также проведение тематических круглых столов в России, выступления спикеров из ЕС на публичных российских мероприятиях и программу исследовательских визитов российских профессионалов в Европейский союз. Активизация деятельности в рамках подобных площадок способствует укреплению мер доверия между сторонами и является эффективным  каналом двусторонней коммуникации.

Колоссальным потенциалом обладают также вопросы совместного противодействия террористическим угрозам. В частности, после убийства преподавателя колледжа в Париже французские правоохранители молниеносно запросили у российских спецслужб необходимую информацию по личности преступника, который, как выяснилось, оказался гражданином России. Примечательно, что за несколько дней до нападения Европейский союз внес в санкционный список директора ФСБ России А. Бортникова, однако борьба с преступностью в силу своей исключительной важности в транснациональном масштабе остается в приоритете над политизацией международного сотрудничества. Кроме терроризма существует еще также целый ряд существенных угроз, которые можно и нужно обсуждать вне зависимости от геополитической конъюнктуры. Особую важность в данном контексте представляют экологические проблемы и вопросы изменения климата, масштаб последствий которых чрезвычайно велик для любого государства. Другим немаловажным направлением сотрудничества в перспективе может стать взаимодействие между Россией и ЕС в сфере здравоохранения. Пандемия covid-19 засвидетельствовала, что политика национального эгоизма при производстве вакцин и взаимных обвинений в неэффективности принимаемых мер порождает лишенные смысла спекулятивные заявления, хотя мировое сообщество как никогда нуждается в сплочении перед лицом общей угрозы. Хочется верить, что нынешний печальный опыт станет неким толчком к переосмыслению векторов развития в области здравоохранения и поспособствует в будущем усилению контактов в указанной сфере.

Перспективным видится и установление официального диалога между Европейским союзом и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). За годы своего существования Евразийский экономический союз уже доказал свою жизнеспособность. Более того, евразийская интеграционная модель (если о такой можно говорить) во многом копирует лучшие европейские стандарты. Следовательно, Европейский союз стал успешным образцом экономической интеграции, которую ЕАЭС взял за основу. Конечно, технические стандарты двух блоков значительно разнятся, как разнятся и подходы к видению международной ситуации. Избегать этих противоречий вряд ли удастся, но сделать первый шаг к гармонизации отношений можно на базе взаимной заинтересованности в развитии контактов в экономической сфере и финансовом секторе. Следует эффективно использовать потенциал сотрудничества между ЕС и ЕАЭС в долгосрочной перспективе, чтобы со временем прийти и к обновлению соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС.

Для того чтобы такой сценарий стал возможным, необходимо, в частности, ускорить процесс вступления Беларуси в ВТО, активизировать контакты интеграционных объединений на высоком уровне, создать новые многосторонние форматы сотрудничества, вовлекать в процесс диалога гражданское общество, прикладывать совместные усилия в борьбе с общими вызовами и угрозами и способствовать созданию атмосферы доверия и взаимопонимания. На интенсификацию диалога в определенной степени может повлиять заключение Соглашений о расширенном партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Казахстаном (вступило в силу 1 марта 2020 г.), Арменией (находится в процессе ратификации) и Кыргызстаном (еще не подписано). Углубление контактов на двусторонней основе гипотетически может стать тем необходимым «мостиком», своеобразным связующим звеном между интеграционными блоками, так как среди пяти принципов политики Евросоюза по отношению к России, принятых Советом ЕС в 2016 г., существенное значение играет укрепление отношений со странами «Восточного партнерства» (Армения) и «соседями соседей» (центральноазиатские государства – в частности, Казахстан и Кыргызстан). Гипотетическое всеобъемлющее соглашение между интеграционными блоками способно охватить множество сфер взаимодействия: торговля товарами и услугами, свобода передвижения капитала и трудовых ресурсов, безвизовый режим, развитие трансграничной и транзитной инфраструктуры, институциональная конвергенция, защита прав интеллектуальной собственности и ряд других [[9], С. 5]. Равноправное экономическое сотрудничество ЕС и ЕАЭС должно помочь найти точки соприкосновения и в разрешении затянувшегося политического кризиса.

Принципиальное значение для претворения вышеуказанных инициатив и расширения секторального сотрудничества между Россией и Европейским союзом заключается в нормализации контактов на высшем уровне, чему должны способствовать регулярные встречи в рамках саммитов Россия-ЕС. На текущем этапе целесообразно предложить проведение разовой встречи для обсуждения имеющихся вопросов двусторонней повестки с максимальной деполитизацией диалога. Первый с 2014 г. саммит должен быть посвящен таким глобальным вызовам, как пандемия, изменение климата, экология, терроризм и т.д. Безусловно, его проведению должна предшествовать серьезная подготовка с проработкой выборочной тематики на экспертном уровне. В случае успеха этой инициативы (хотя сам факт его организации уже стоит признать успехом) можно приступить к определению общих тематических направлений, а в дальнейшем – к обновлению нормативно-правовой базы нашего взаимодействия и, в частности, к подготовке обновленного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, отвечающего современным реалиям. В частности, следующим, более высоким этапом взаимоотношений стоит считать обсуждение вопросов визовой либерализации, гармонизацию цифровых стандартов в области взаимной торговли и совместный поиск новых форматов гуманитарного сотрудничества.

Таким образом, за 3 десятилетия, которые прошли после распада Советского Союза, отношения России и Европейского союза характеризовались значительной нестабильностью. Если на начальном этапе, то есть в период с 1991 по 2003 гг., Россия воспринималась как страна, готовая пойти по европейскому пути развития в области соблюдения прав человека, становления рыночной экономики и обеспечения социальных гарантий, то попытка применить к нашей стране подход, выработанный в рамках Европейской политики соседства, провалилась. Изменилось и восприятие европейской интеграции Россией: если раньше ЕС считался образцом и моделью, с которого нужно брать пример во всем, то после преодоления кризисных явлений 90-х гг. Россия все сильнее стала ощущать себя в качестве крупного регионального игрока, с интересами которого нужно считаться, а ценностные и идеологические расхождения между Россией и ЕС множились в геометрической прогрессии. «Ассиметричная взаимозависимость» больше не устраивала Россию, так как она в полной мере претендовала на роль равноправного партнера. Так или иначе, постепенное охлаждение отношений привело к свертыванию ряда перспективных проектов, «пятидневная война» с Грузией стала катализатором напряженности, а украинский кризис 2014 года просто перечеркнул большую часть накопленного опыта сотрудничества. На текущем этапе представители ЕС определили в официальных документах Россию на место «ключевого стратегического вызова» и в целом соблюдают этот вектор при построении отношений с Россией. Прогнозировать же дальнейшее развитие ситуации в условиях геополитической турбулентности достаточно сложно.

Так, по мнению авторов доклада «Альтернативные сценарии отношений между ЕС и Россией в 2030 году» наиболее вероятным развитием событий представляется «холодное партнерство», которое подразумевает ведение интенсивного диалога между Россией и ЕС по политически нейтральным вопросам: защита окружающей среды, проблемы изменения климата, заключение визовых соглашений, укрепление контактов по линии общественной дипломатии [[10]]. Кроме того, несмотря на отсутствие объективных предпосылок к пересмотру 5 принципов политики ЕС по отношению к России, стратегическое восприятие России со стороны Евросоюза подвергается горячим дискуссиям. К примеру, совсем недавно в Европейском Парламенте получила широкую поддержку резолюция, предусматривающая пересмотр диалога с Россией: во главу угла хотят поставить соблюдение прав человека и демократических свобод в России, а целевой группой воздействия программы поддержки гражданского общества сделать университетскую молодежь [[11]]. Подобные инициативы хоть и носят лишь рекомендательный характер (отметим, что значение Европарламента в рамках Общей внешней политики и политики безопасности ЕС отнюдь невелико), все же отражают превалирующие среди европейских чиновников настроения. Однако ответственные за принятие решений в Европейской союзе отчетливо понимают ценность наличия хотя бы минимального диалога с Россией, а потому в ближайшей перспективе обеим сторонам целесообразно переосмыслить имеющиеся двусторонние отношения и приступить к этапу перезагрузки взаимодействия, стремясь к налаживанию, по емкому выражению Ф. Лукьянова, «добрососедства по-новому» [[12]] в контексте грядущих геополитических трансформаций.

В заключение следует отметить, что все рассмотренные инициативы и рекомендации по нормализации отношений между Россией и Европейским союзом дадут практический результат только при выполнении определенных условий. Во-первых, строить «новое партнерство» необходимо на принципах равноправия, взаимоуважения, открытости и доверия. Во-вторых, для успешного взаимодействия необходима качественная информационная повестка, направленная не на дискредитацию другой стороны, а на создание позитивного имиджа друг друга. В-третьих, в рамках претворения в жизнь обозначенных инициатив нужно максимально избегать острых конфронтационных точек и гибко обходить имеющиеся противоречия. В-четвертых, ключевая роль в процессе улучшения отношений между ЕС и Россией должна отводиться именно публичной и общественной дипломатии, то есть взаимодействию по линии гражданского общества. И, наконец, в-пятых, все эти идеи и условия невозможны без относительной общемировой геополитической стабильности, то есть подразумевается отсутствие дестабилизирующих отношения факторов и тенденций. Последний тезис, несмотря на некую фантасмагоричность всех остальных, кажется наименее реальным.

Бугаев Федор

 

Список источников и литературы

[1]. Лукьянов Ф. Россия и ЕС закрыли страницу в отношениях. URL: https://globalaffairs.ru/articles/rossiya-i-es-zakryli-straniczu/ (дата обращения: 31.10.2020).

[2]. Бордачев Т. В плену у нулевой суммы: структурные ограничители в отношениях России и Европейского союза. URL: https://globalaffairs.ru/articles/v-plenu-u-nulevoj-summy/ (дата обращения: 31.10.2020).

[3]. Marocchi T. EU-Russia Relations: Towards An Increasingly Geopolitical Paradigm. URL: https://www.vocaleurope.eu/eu-russia-relations-towards-increasingly-geopolitical-paradigm/ (дата обращения: 31.10.2020).

[4]. Кортунов А. Баланс слабостей. Как эпидемия изменит отношения России и ЕС. URL: https://carnegie.ru/commentary/81601 (дата обращения: 31.10.2020).

[5]Sjursen H., Rosen G. Arguing Sanctions. On the EU’s Response to the Crisis in Ukraine // JCMS. Volume 55. Number 1, 2017. – Pp. 20-36.

[6]. Moshes A. EU-Russia Relations: Quo Vadis? Muddling, normalization, or deterioration // PONARS Eurasia Policy Memo. No. 454. January 2017. URL: http://www.ponarseurasia.org/sites/default/files/policy-memos-pdf/Pepm454_Moshes_Jan2017.pdf (дата обращения: 31.10.2020).

[7]. The European Union’s Global Strategy: three years on, looking forward. URL: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_global_strategy_2019.pdf (дата обращения: 31.10.2020).

[8]. Интервью Сергея Лаврова хорватской газете «Вечерни Лист». URL: https://interaffairs.ru/news/show/27912 (дата обращения: 31.10.2020).

[9]. Европейский союз и Евразийский экономический союз: долгосрочный диалог и перспективы соглашения. СПб.: ЦИИ ЕАБР, 2016. – 40 с.

[10]. Тимофеев И., Фишер С. Альтернативные сценарии отношений между ЕС и Россией в 2030 году / Второй доклад Экспертной сети ЕС-Россия (EUREN). URL:http://188.127.251.150/wpcontent/euinrussiapdf/EUREN_Scenario_report_RUS.pdf (дата обращения: 31.10.2020).

[11]. Дудина Г. Пять или меньше. Готов ли ЕС пересмотреть принципы отношений с Россией. URL: https://carnegie.ru/commentary/82944 (дата обращения: 31.10.2020).

[12]. Лукьянов Ф. Подведение черты: диалог Россия-ЕС приобрел абсурдные формы. URL: https://globalaffairs.ru/articles/podvedenie-cherty-2/ (дата обращения: 31.10.2020).


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение