Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Арктика и Антарктика в современной геополитике / Статьи
Первые итоги председательства США в Арктическом совете
Материал разместил: АдминистраторДата публикации: 08-09-2015
Автор анализирует первые месяцы председательства Соединенных Штатов Америки  в Арктическом совете, а также санкционную политику США и европейских стран против России на арктическом направлении. В  докладе подчеркивается, что в условиях нерешенности многих вопросов, США намерены  использовать свое председательство в первую очередь для решения собственных внутренних арктических проблем.

С 2013 по 2015 год в Арктическом совете (АС) председательствовала Канада. Председательство в АС   меняется каждые два года среди арктических государств. Первой страной-председателем АС стала Канада (1996-1998), за ней  последовали  США, Финляндия, Исландия, Россия, Норвегия, Дания и Швеция. Второй цикл председательства начался в 2013 году.  Канада взяла на себя председательство до 2015 года.

В этот период ею было немало сделано для расширения и активизации деятельности организации. Так, был образован  постоянный секретариат Арктического совета, согласованы все вопросы, необходимые для обеспечения его работы (кадровые, финансовые, организационные); произошло дальнейшее расширение диапазона его деятельности на широкий круг практических дел, включая некоторые вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых; заключено второе в истории АС международное соглашение  - соглашение по предотвращению разливов нефти и борьбе с возможными последствиями; достигнута договорённость о создании новой площадки для переговоров – Арктическом экономическом совете; принято решение об образовании коллективного фонда для совместного финансирования природоохранных проектов; был расширен состав стран-наблюдателей АС на основе предварительно разработанных критериев для приёма новых членов в АС в качестве постоянных наблюдателей; подготовлен второй доклад по человеческому измерению арктической политики, который очень важен для выработки социально-экономической политики в Арктике и защиты интересов коренного населения. В целом взаимодействие арктических государств развивалось в этот период конструктивно.

Вместе с тем в комментарии МИД России от 27 апреля 2015 г. в связи с завершением председательства Канады в АС отмечается, что  «попытки канадского председательства вбрасывать в деятельность АС посторонние для арктического региона темы, политизировать дискуссию и ставить в зависимость от них принятие решений по тем или иным направлениям международного сотрудничества в Арктике не способствовало делу. Особенно это проявилось в ходе подготовки и проведения встречи в Икалуите. Однако такая линия Канады не встретила поддержки ни со стороны арктических государств, ни организаций коренных народов Крайнего Севера, единодушно отметивших недопустимость формирования конфронтационной повестки работы в этом арктическом формате»  (1). 

В 2015 году председательство в АС перешло от Канады к Соединенным Штатам Америки  (2). 24 апреля 2015 г.  на севере Канады в г.Икалуит  состоялась министерская встреча АС. Российскую делегацию возглавил Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации С.Е.Донской. В связи с продолжающимся охлаждением отношений между Россией и Западом  из-за украинского кризиса Министр иностранных дел России С.В.Лавров на встречу не поехал. При этом следует отметить, что все предыдущие встречи он посещал и принимал в их работе активное участие.
На заседании  министры подписали Икалуитскую декларацию 2015 года, которая подвила итоги председательства Канады в АС  и определила основные направления работы АС на период председательства Соединенных Штатов Америки (2015-2017)  (3). США выдвинули лозунг своего председательства «Единая Арктика: общие вызовы, возможности и ответственность».

С этого времени Государственный секретарь США Джон Керри является Председателем Арктического совета. Непосредственно в США проблемами Арктики занимаются: отставной адмирал Роберт Дж. Папп, мл.  - специальный представитель США по вопросам Арктики (назначен в июне 2014 г., бывший руководитель Береговой охраны США, раннее такой должности в США не было),  Фрэн Алмер - специальный советник государственного секретаря США по вопросам арктической науки и политики,  Посол Дэвид Болтон - председатель Комитета старших должностных лиц и Джулия Горли - старшее должностное лицо, представляющее США в АС и др.

В итоговой декларации встречи в г.Икалуит подтверждается приверженность арктических государств сохранению мира, стабильности и сотрудничества в Арктике, намечены новые шаги по дальнейшему развитию международного взаимодействия. В этих целях принят ряд программных документов, включая межправительственный Рамочный план сотрудничества в сфере предупреждения загрязнения морских районов Арктики нефтью в результате нефтегазовой деятельности и судоходства. Он содержит перечень мер по предупреждению загрязнения нефтью в результате нефтегазовой деятельности в Арктике, а также перечень мер по предупреждению загрязнения арктической морской среды нефтью в результате морского судоходства. План предусматривает обмен информацией между его участниками, в том числе в отношении процессов, правил, политики и практики, связанных с предупреждением загрязнения арктической морской среды нефтью. Также предусматривается намерение участников Рамочного плана проводить оценку воздействия, включая оценку рисков и воздействия на окружающую среду для нефтегазовой деятельности и судоходства, которые могут привести к загрязнению арктической морской среды нефтью.

На встрече также был принят Рамочный документ АС о действиях по сокращению выбросов черной сажи и метана, Стратегический план для арктических морей на 2015-2025 гг.

На сессии в Икалуите не было принято решение о предоставлении статуса наблюдателя Европейскому союзу, несмотря на то, что осенью 2014 года Канада сняла свои возражения, которые были главным препятствием для принятия соответствующего решения два года назад. Разумеется, в условиях проведения ЕС политики санкций в отношении России Москва не была настроена на то, чтобы распахнуть перед ним двери для участия в работе Арктического совета.

Но и здесь было принято решение внешне элегантное – рассмотрение всех заявок, а не только заявки ЕС, на статус наблюдателей было отложено до следующей сессии совета, которая состоится через два года в США.
Программа председательства США в Арктическом совете включает три основных направления работы:

  • улучшение экономической ситуации и условий жизни в арктических общинах;
  • обеспечение сохранности и безопасности в Северном Ледовитом океане и рациональное управление его ресурсами;
  • решение проблемы последствий изменения климата.

США акцентировали внимание на работу целевых групп по вопросам арктического морского сотрудничества (TFAMC), телекоммуникационной инфраструктуры в Арктике (TFTIA) и по укреплению научного сотрудничества в арктическом регионе (SCTF). Как будет построена работа этих групп пока неизвестно, также и то, чему американцы будут отдавать предпочтения.

Анализ их председательства показывает, что Соединенные Штаты Америки осознали и публично признали, что в своей деятельности страна недостаточно уделяла внимания Арктике и сильно в этом плане отстала от России, Норвегии, Канады и даже некоторых стран-наблюдателей АС. То, что Б.Обама, как первый действующий Президент США побывал за Полярным кругом, встретился с жителями этой территории, является ярким тому подтверждением.

Особое место в американских дискуссиях занимает вопрос о развитии отечественного ледокольного флота. В настоящий момент у США из  трех ледоколов, способных действовать в арктических широтах,  в эксплуатации находится два. Кроме того, по мнению экологов, существующие ледоколы не могут быстро и эффективно помочь в ликвидации возможных катастроф при добыче нефти в Северном Ледовитом океане. Президент США принял решение начать строительство еще одного тяжелого ледокола  общей стоимостью до   1 млрд. долларов и ввести его в строй на два года раньше в 2010 году. «Важно, чтобы мы были готовы - идет ли речь о причинах, связанных с национальной безопасностью, или коммерческих причинах, - к тому, чтобы у нас было намного больше возможностей, чем есть сейчас», - подчеркнул президент США 3 сентября 2015 г. (4).

В тоже время в России 6 атомных ледоколов, из них четыре в эксплуатации – Ямал, 50 лет Победы, Таймыр, Вайгач и два находятся в резерве, проходят частичный  плановый ремонт.  На российских верфях в настоящее время активно строятся  атомные ледоколы Арктика, Сибирь и Урал. По информации генерального директора ФГУП «Атомфлот» В.В.Рукши строительство одного нашего ледокола   обходится в среднем 40 млрд. руб.

Американцы также отмечают, что Аляска нуждается в глубоководном порте на западе штата, реконструкции аэропорта г. Барроу на северном побережье, соответствующей инфраструктуре для реагирования на разливы нефти в Чукотском море и море Бофорта. Ряд экспертов обращают внимание на необходимость обновления карт этих районов для освоения новых маршрутов морских судов, а также возобновления разведывательных работ на арктическом шельфе.
В США политики уже много лет указывают на важность укрепления  интереса граждан внутри страны к полярным делам, более широкое информирование рядовых американцев об «арктическом статусе» Америки. Речь в первую очередь идет о подписании Конвенции ООН по морскому праву (1982 года). Они подчеркивают, что неучастие в ней вредит имиджу страны, создает нестыковку позиции США и стран-партнёров по  АС и  потенциальную возможность для изменения  позиции государства по проблемам Арктики. Следует отметить, что эту конвенцию подписали более 140 стран мира. Кроме того, американское арктическое побережье – небольшое по протяженности; оно сформировано в основном северным штатом Аляска и значительно меньше, чем у еще одного претендента на обладание правами на богатства Арктики – Канады. Поэтому позиции США в споре за Аляску с другими северными странами не такие прочные (5). 

Однако, как показывает анализ, провести вопрос о признании Конвенции по морскому праву через Сенат сможет только такой американский президент, который будет располагать прочным большинством голосов в Конгрессе.
В условиях нерешенности многих вопросов, США намерены  использовать свое председательство в первую очередь для решения собственных внутренних арктических проблем.

Среди них поиск консенсуса между штатом Аляска и федеральным правительством. Арктика в последние годы была зоной интересов штата Аляска. Однако этот штат, имеющий только одно место в Палате представителей Конгресса США, оказывает слабое влияние на политику федеральных властей. К тому же более 80% земель Аляски находится в федеральном управлении, что приводит к конфликтам в отношениях между штатом и правительством страны (например, конфликт из-за возможности бурения нефтяных скважин в Национальном арктическом заповеднике «Arctic National Wildlife Refuge»). В 2015 г. Президент США Б.Обама рекомендовал расширить Национальный арктический заповедник на 12 млн акров. Таким образом, к числу территорий природного заповедника, признанных территориями дикой природы, не подлежащими разработке полезных ископаемых, были отнесены потенциально богатые нефтью участки вдоль побережья США в Северном Ледовитом океане. Это предложение вызвало возмущение у сенаторов от Аляски, поскольку, по их мнению, оно подрывает перспективы экономического развития штата. Предложение Б.Обамы относительно расширения Национального арктического заповедника усугубило разрыв в представлениях жителей Аляски и федерального правительства о приоритетах политики в регионе. Комиссия от штата Аляска по арктической политике выразила озабоченность в связи с тем, что правительство США не уделяет достаточного внимания мнению представителей штата при определении приоритетов председательства в АС. В частности, Комиссия сочла, что в программе председательства мало внимания уделено вопросам разработки полезных ископаемых и создания новых рабочих мест. Комиссия также подчеркнула, что не поддерживает отнесение дополнительных участков с потенциальными запасами полезных ископаемых в разряд территорий «дикой природы», так как считает, что жители Аляски должны иметь доступ к данным территориям. Таким образом, Комиссия предпочла бы, и большинство жителей Аляски, по убеждению ее членов, согласились бы с ней, чтобы председательство в АС было направлено в большей степени на продвижение вопросов экономического развития, нежели вопросов изменения климата и защиты окружающей среды.

На наш взгляд, США будет активнее заниматься экономическими проблемам Арктики тогда, когда  у ее берегов возрастет  объем перевозок и постепенно будет снижаться себестоимость добычи нефти на шельфе или когда они почувствуют зависимость от импортируемой нефти, что может поставить под угрозу конкурентоспособность и влиятельность страны на глобальном уровне.

Как показывают первые месяцы председательства США, в своей деятельности   они отдают приоритет вопросам климата. Об этом 1 сентября 2015 года заявил президент страны Б.Обама, выступая на международной конференции по взаимодействию в Арктике в Анкоридже (штат Аляска).

По его словам, проблемы климата, возникающие в Арктике, невозможно решать в одиночку, с ними можно справиться только вместе. Он напомнил о необходимости  подписания на конференции в Париже в декабре т.г. Соглашения по сокращению вредных выбросов в атмосферу, где каждая страна должна представить свой план действий по выходу из экологического кризиса,  принять меры для сокращения отрицательного влияния человека в Арктике.

В решении этих и других вопросов    Соединенные Штаты несмотря на охлаждение отношений надеются на конструктивное сотрудничество  с Россией, в том числе в рамках АС. Специальный представитель США по вопросам Арктики адмирал Папп говорит об этом постоянно,  просит Финляндию быть посредником в налаживании более тесных  отношений с Россией (6).

Соединенные Штаты  понимают, что выполнить все три заявленные задачи и провести встречи на высоком уровне они смогут, только опираясь на усилия всех участников АС, особенно России. Например, без тесного взаимодействия с Россией будет трудно обеспечить эффективную реализацию соглашений о поиске и спасании и готовности к ликвидации последствий разливов нефти в Северном Ледовитом океане. Без участия России проведение крупномасштабных учений будет, по крайней мере, неполноценным. Более того, для продвижения таких сложных вопросов, как защита окружающей среды и изменение климата, Арктика должна оставаться стабильным и мирным регионом. Практика работы АС показывает, что для решения задачи по внедрению новых долгосрочных приоритетов необходим консенсус, которого сложно будет добиться в атмосфере недоверия и напряженности.

В этих условиях, на наш взгляд, перед тем как делать шаг навстречу Соединенным Штатам Америки России необходимо учитывать и жестко оценивать  санкционные действия американской стороны в отношении нашей страны.  

В конце июля 2014 г. в связи с ситуацией на Украине США ввели санкции сразу против трех ведущих российских нефтегазовых компаний - «Роснефти», «Транснефти» и «Газпром нефти». Это компании с государственным участием и с оборотом более 1 триллиона рублей, половину из которого составляет выручка от продажи или транспортировки нефти. К американским санкциям присоединился Европейский союз. 12 сентября 2014 г. США ввели новые санкции против России. Под них попали, в частности, пять российских энергетических компаний - «Газпром», «Газпром нефть», «Лукойл», «Сургутнефтегаз» и снова «Роснефть». Для нужд этих компаний запрещено поставлять товары, услуги и технологии, необходимые для добычи нефти на глубоководных участках, арктическом шельфе или в сланцевых пластах. Отвечающее за экспортный контроль Бюро по делам промышленности и безопасности министерства торговли США ранее еще 6 августа 2014 г. запретило продажу американским компаниям в Россию специализированного оборудования для проведения геологоразведочных работ и организации добычи углеводородов в «глубоководных проектах более 500 футов на шельфе в Арктике и в сланцевых пластах». Европейские санкции, в свою очередь, потребовали прекратить «предоставление услуг, необходимых при глубоководной разведке и добыче нефти, работы в Арктике и на месторождениях сланцевой нефти, в том числе, услуги по бурению и испытанию скважин, а также по их геофизическому исследованию». В список оборудования, продажа которого потребует предварительного согласования, входит до 30 видов продукции для нефтяной и газовой промышленности.

В 2015 г. санкции были продлены и расширены,  затронули 90% российских нефтяных компаний и практически весь газовый сектор.  Их адресность демонстрирует реальность соперничества в этом регионе мира по освоению его ресурсов. Санкции показывают, что Запад крайне не заинтересован в продвижении России по этому пути, и он будет вести эту политику, даже если западные компании будут нести убытки и выходить из выгодных проектов в России.
Санкции США и европейских стран, ограничивают временные сроки реализации стратегических проектов разведки и добычи углеводородов на арктическом шельфе России, создают угрозы и риски для российских компаний, но и открывают возможности для импортозамещения. Член президиума РАН академик Николай Лаверов подчеркивает, что «…санкции на поставку оборудования и технологий для глубоководного бурения, введенные западными странами, не критичны для освоения российского шельфа Арктики». По его словам, глубоководные месторождения, например в Мексиканском заливе, находятся на глубине от двух километров. «Мы же пока бурим на глубинах 100 метров и меньше, - пояснил ученый. - Все Карское море, его шельфовая зона находится на глубинах, не превышающих 150-200 метров. Поэтому санкции абсолютно не критичны для нас, нам нужно сначала освоить малые глубины. Когда мы дойдем до больших глубин, то у нас и техника к тому времени будет своя, то есть будет последовательное развитие технологии» (7).

Сегодня геополитическая обстановка складывается таким образом, что рассчитывать на отмену санкций в обозримом будущем не приходится. Более того, российским властям стоит быть готовыми к расширению санкций, которые могут, как усугубить положение дел в российской нефтегазовой отрасли, так и затронуть новые отрасли российской экономики. Крайне важно воспользоваться этим моментом для создания собственных конкурентоспособных технологий, чтобы снизить зависимость от других стран в будущем, в том числе при освоении Арктики.

Несмотря на существующие разногласия в АС важно добиваться, чтобы Арктика оставалась регионом мира и стабильности, зоной, свободной от конфликтов.

_______________________________________

Источники:

  1. Комментарий МИД России в связи с завершением председательства Канады в Арктическом совете. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/1225252 (дата обращения: 01.06.2015)
  2. См.: Журавель В.П. Арктический совет: переход председательства от Канады к США/ В.П.Журавель, Н.М.Антюшина// Обозреватель - Observer. - 2015. - № 3. – С. 47-55. В данной статье авторами была сделана попытка спрогнозировать программу председательства США в Арктическом совете, исходя из оценки концептуальных основ американской арктической политики, а также анализа выступлений должностных лиц Госдепартамента США, Национальной комиссии по арктическим исследованиям, учеными, представителями бизнес сообщества в 2014 году, начале 2015 года.
  3. Информация о председательстве США в АС размещена на специально созданном сайте: URL: http://www.arctic-council.org/index.php/ru/# (дата обращения: 02.09.2015)
  4. США построят новые ледоколы для усиления позиций в Арктике. URL: http://www.arctic-info.ru/news/04-09-2015/ssa-postroit-novie-ledokoli-dla-ysilenia-pozicii-v-arktike (дата обращения: 04.09.2015)
  5. Минин Е.М. Современное состояние и перспективы развития арктического региона России /Е.М.Минин // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Вып. 23 (709).- 2014. - С.103.
  6. США хотят видеть Финляндию в Арктике модератором между американцами и Россией. URL: http://fontanka.fi/articles/18214/ (дата обращения: 02.09.2015)
  7. Академик РАН: санкции Запада не критичны для освоения российского шельфа Арктики. // ИТАР-ТАСС. URL: http://itar-tass.com/nauka/1493987/ (дата обращения: 01.11.2014)

 

Журавель Валерий Петрович
ведущий научный сотрудник Центра Северной Европы Отдела страновых исследований  Института Европы РАН, кандидат педагогических наук, доцент

Теги: США , Арктика


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение