Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Арктика и Антарктика в современной геополитике / Аналитика
Современная Арктика – критические точки региональной безопасности
Материал разместил: Горнова Анна МихайловнаДата публикации: 24-09-2020
Публикуем доклад «Современная Арктика - критические точки региональной безопасности», подготовленный кандидатом юридических наук, заслуженным работником транспорта РФ Владимиром Ивановичем Егоркиным к круглому столу на тему: «Современная Арктика: политика, экономика, безопасность и международное сотрудничество», организованном Координационным Советом Некоммерческих Организаций России. Мероприятие прошло 15 сентября в Москве, в Доме общественных организаций. Обращаем внимание, что ЦСОП не является автором данной статьи и позиция ЦСОП может не совпадать с мнением автора.

Арктика является сосредоточением стратегических интересов стран арктического региона, в том числе России и одним из главных достояний нашей Арктики является Северный морской путь способный внести существенные коррективы в мировое торговое мореплавание. Но он же является одной из главных угроз её хрупкому равновесию, т.к. ледовая лоцманская проводка судов, признанная одной из важнейших составляющих обеспечивающих безопасность мореплавания в прибрежной зоне, оказалась безнадзорной и бесконтрольной.

Природно-ресурсный и экономический потенциал арктической зоны играет важную роль в устойчивом развитии стран этого региона при том, что Арктическая зона характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями, чрезвычайной уязвимостью и медленным восстановлением природных экосистем. Экстремальные климатические условия Арктической зоны России создают значительные риски для безопасной и экономически эффективной работы морского транспорта и для военно-морской деятельности.

В среднем за год на акваториях российских арктических морей по информации климатологов, наблюдается 38 опасных природных явлений (штормовой ветер, волнение, ограниченная видимость, тяжелые ледовые условия). Ледяной покров является основным природным фактором, затрудняющим судоходство в арктических морях. Суда попадают в ледовый плен, получают пробоины корпуса, повреждения винтов, рулевых устройств и терпят аварии при ледовых сжатиях, вплоть до гибели судна. Иногда даже самые мощные ледоколы, включая атомные, не в состоянии противостоять стихии.

Все очаги напряженности на планете сосредоточены там, где добывается нефть, газ и Арктика с её большим запасом углеводородов уже стала регионом, где сталкиваются  интересы ведущих стран мира. Сложность решения наших международных проблем в Арктике заключается в том, что Северный ледовитый океан – это в первую очередь океан, правовой статус которого определяется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года.

Государства, побережья которых непосредственно омываются водами Северного Ледовитого океана входят в Арктический Совет, где стремятся отстоять свою позицию, и многие страны недовольны возвращением России к полномасштабному присутствию в Арктической зоне. При этом, каждая из стран преследует свои собственные интересы, но все они быстро выработали единую позицию в вопросе интернационализации Северного морского пути, контроль над которым принадлежит России и который является важнейшей частью экономического комплекса Арктической зоны России, главным связующим звеном между восточными и западными районами нашей страны, объединившим в транспортную сеть крупнейшие речные магистрали.

Арктическая зона России является районом сосредоточения важнейших национальных интересов (оборонных, экономических, геополитических, научных, экологических) и обеспечение их экономической, социальной, оборонной деятельности и находится в прямой зависимости от функционирования Северного морского пути. СМП обладает правовым режимом национальной транспортной коммуникации, в отношении которого Россия имеет исключительные права как прибрежное государство, а для Чукотки, Арктических островов, ряда населенных пунктов побережья Красноярского края и Тюменской области морской транспорт является единственным средством обеспечения массовых перевозок грузов. Решающая роль России на этом морском участке Арктики категорически не устраивает другие страны арктического региона, которые настаивают на том, чтобы сделать Северный морской путь международным коммерческим маршрутом и отказаться от обязательного сопровождения российскими лоцманами и ледоколами.

Северный морской путь сегодня - вопрос не только экономический, но и геополитический, реальная основа удержания Россией, завоеванных за два последних столетия, морских позиций в Арктике. В экстремальных условиях Арктического региона особое значение для обеспечения безопасности СМП приобретает именно «централизованное государственное управление этой транспортной системой», наряду с высокой квалификацией работающего на трассе персонала. Услуги должным образом организованных, квалифицированных и лицензированных ледовых лоцманов являются значительным вкладом в повышение безопасности мореплавания и предотвращение загрязнения среды обитания вследствие международного судоходства в акватории СМП.

Севморпуть, являющийся федеральной собственностью, крайне важен для освоения энергетических ресурсов на континентальном шельфе, вывоза энергоресурсов сухопутной части Арктики и в связи с этим при решении проблем Арктики, в отношении его проводится федеральная политика на основе государственного протекционизма. Большое внимание уделяется развитию космических средств мониторинга, которые являются важным источником информации о погоде над океанами. В рамках Федеральной космической программы России предусматривается создание и дальнейшее постоянное поддержание на орбите российской группировки из трёх полярно-орбитальных,  двух геостационарных спутников наблюдения Земли и двух спутников на высокоэллиптических полярных орбитах гидрометеорологической космической системы «Арктика», обеспечивающих информацию по метеорологической и ледовой обстановки в Арктике, в том числе навигацию по Северному морскому пути.

Однако возникают вопросы: как наиболее эффективно применять субсидии, как совместить с дотированием СМП задачу по гарантированному обеспечению доступности коммерческих услуг ледовых лоцманов. А также, как определять размер оплаты ледовой лоцманской проводки судна «исходя из объема фактически оказанных услуг» (ч.5.ст.5.1 КТМ РФ) с «учётом экономической обоснованности расходов по методике расчета тарифов ФСТ применительно к каждому субъекту регулирования» (п.п. 4, 7 и 8 ППРФ от 24/04-2015 г. № 388) и учётом государственных интересов. Частным компаниям, предлагающим услуги ледовых лоцманов, не требуется ничего кроме мобильного телефона и, возможно, компьютера, они не несут ответственности за убытки по вине лоцмана (КТМ РФ ст.102.п.1.,п.2; ст.103; 104.п.1), уже освоили манипуляции с лоцманским сбором, и услуги по ледовой лоцманской проводке в акватории СМП могут оказывать любые организации (в том числе, находящиеся в иностранной собственности) и граждане.

В условиях арктического судоходства во время ледовой лоцманской проводки лоцман не часами, как в порту, а неделями находится на проводимом судне и длительное время является единственным представителем государства на борту иностранного судна. В таких условиях очень важно, что кроме его основной обязанности: оказание помощи капитану в сложных условиях ледового плавания, у лоцмана есть полномочия и обязанность по контролю за «выполнением капитаном судна, лоцманскую проводку которого он осуществляет, правил плавания судов и правил предотвращения загрязнения с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором» (ст.92. КТМ).

Иностранные военные корабли и государственные суда также «во время плавания и пребывания в территориальном море РФ… должны пользоваться услугами лоцманской, а при необходимости и ледокольной служб» (п.12. ППРФ от 02/10-1999 г. № 1102), в том числе «в акватории Северного морского пути» (п.12.1. https://regulation.gov.ru/projects#npa=89000 Проекта изменений от 01/3-2019 г. в это ППРФ). При этом они «должны иметь необходимую ледовую защиту, соблюдать особые меры предосторожности и выполнять требования, касающиеся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов» (Там же, п.28.4). А «в случае возникновения…любой аварийной ситуации, вызванной в том числе суровыми климатическими условиями или наличием льдов, сообщение, передаваемое командиром корабля (капитаном судна) военному командованию… должно содержать: время, точное местонахождения корабля или судна, характер аварийной ситуации, техническое состояние корабля или судна; предпринятые или планируемые экипажем корабля (судна) меры; средства и меры, необходимые для оказания помощи при ликвидации аварийной ситуации» (Там же, п.28.5).

И в этом случае лоцман является единственным представителем государства Россия на корабле (судне), выполняющим обязанности публичного характера особенно важные для ледовой лоцманской проводки в Арктике, и полноценно выполнять их может только государственный лоцман. Кто позволит ледовому лоцману частной компании, для которой целью является извлечение прибыли, отстаивать интересы российского государства на иностранном судне, проводку которого хозяин компании выиграл в конкурентной борьбе? Вопрос конечно риторический. Один смельчак может и проявит принципиальность, но тут же окажется «за воротами без выходного пособия»: себе урок и другим в назидание, - чтоб не повадно было хозяину бизнес портить. Более того, ледовый лоцман частной компании, по действующим в ней правилам (ООО «Ледовые лоцманы»), при взаимодействии с властями обязан защищать интересы не государства, а судна.

Акватория СМП представляет собой уникальную, уязвимую водную экосистему, которая подвержена воздействию со стороны международного судоходства. Однако, при всей важности, уникальности и уязвимости Северного морского пути до настоящего времени не решена задача формирования нормативной правой базы обеспечения ледовых лоцманских проводок, соответствующей интересам национальной безопасности России.

В Правилах ледовой лоцманской проводки (Раздел IV Приказа Минтранса от 17/01-2013 № 7), в нарушение российского законодательства, не учтены требования 6-й главы КТМ РФ, которой регулируется деятельность морских лоцманов. Также там никак не отражены и даже не упоминаются нормативные требования «Положения о морских лоцманах РФ» (Утв. Приказом Минтранса от 22/07-2008 г. № 112), в отношении: гражданства, здоровья, образования, подготовки и повышения квалификации, получения удостоверений, прав и обязанностей морских лоцманов при осуществлении лоцманской проводки, и др., которые полностью распространяются на ледовых лоцманов.

С 01/01-2017 г. вступил в силу Полярный кодекс, принятый ИМО в целях регулирования работы морского флота в Арктической зоне, который является важной нормой международного права и который мы обязаны учитывать при формировании нормативной правовой базы по  регулированию судоходства в акватории Севморпути. Этот Кодекс (12-я глава) для судоходства в ледовых условиях требует «обеспечение судов…надлежащим образом квалифицированным персоналом» (п.12.1) и привлечение иных лиц (т.е. ледовых лоцманов) «отвечающих соответствующим требованиям к подготовке для полярных вод», которых «на борту должно быть достаточное количество для исполнения всего графика несения вахты» (п.12.3.2.2). Есть там и другие требования к этим «иным лицам» (ледовым лоцманам), но в Правилах ледовой лоцманской проводки судов, которыми должны руководствоваться капитан судна и ледовый лоцман в ходе ледовой лоцманской проводки, положения этой нормы международного права не только не отражены, но даже не упомянуты.

Ещё в 2013 году Генеральный секретарь ИМО Коджи Секимицу сказал: «Важно, чтобы международные стандарты, утвержденные ИМО, применялись для каждого судна, идущего по СМП. Я убежден, что нормативы ИМО обеспечат поддержание безопасности судоходства на СМП». Его поддержал в 2017 году Генсек ИМО Китакк Лим: «Я ожидаю, что российское правительство продолжит вносить существенный вклад в безопасность на море, охрану окружающей среды и эффективность судоходства по Северному морскому пути», а в 2019 году ИMO получила статус наблюдателя в Арктическом совете, что позволяет Совету ИMO более тесно взаимодействовать с Арктическим советом по вопросам, связанным с защитой морской среды в Арктическом регионе.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву «прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства» (ст.234), что полностью соответствует ст.32 Закона об исключительной экономической зоне РФ. Более того, «на государства возлагается выполнение их международных обязательств по защите и сохранению морской среды. Они несут ответственность в соответствии с международным правом» (там же, п.1.ст.235).

Однако, вопреки требованиям нашего законодательства, международным требованиям и просто требованиям здравого смысла на Федеральном портале нормативных правовых актов https://regulation.gov.ru/ Минтрансом размещён проект «Правил ледовой лоцманской проводки судов в акватории Севморпути» (публичное обсуждение уже закончилось 27/06-2020), который в точности повторяет действующие «Правила ледовой лоцманской проводки судов в акватории Севморпути» за исключением редакционных правок в его пунктах: 40, 41 и 41.5 (пункты 11, 12 и 12.5 размещённого проекта).

При этом Администрацией Севморпути уже выданы десятки удостоверений о праве ледовой лоцманской проводки судов, хотя в действующих Правилах плавания в акватории Северного морского пути нет ничего о порядке их выдачи. Это  закладывает основу бесконтрольности ледовой лоцманской проводки, важнейшей составляющей обеспечения безопасности мореплавания. Среди организаций, которые представлены на официальном сайте администрации СМП, как оказывающие услуги по ледовой лоцманской проводке в акватории СМП, половина частных основной целью которых является, не «обеспечение безопасности плавания судов и защита морской среды» (ст.86. КТМ), а извлечение прибыли из оказания лоцманских услуг (ст.2, ст.50 ГК РФ).

Они объективно не могут контролировать процесс ледовой лоцманской проводки своими лоцманами, а некоторые даже наоборот – изначально предлагают услуги по защите интересов своих заказчиков в их возможном споре с властями. Например, ООО «Ледовые лоцманы» (Мурманск) кроме ледовой лоцманской проводки оказывает услуги широкого спектра: агентирование судов в портах Арктического региона; проведение всех видов сюрвейерских работ; транспортно-экспедиторские работы; организация погрузо-разгрузочных работ и, в том числе, консультационные услуги по защите интересов судна при взаимодействии с портовыми и другими местными властями!

АНО «Гильдия полярных лоцманов» (С-Петербург), формально некоммерческая организация, у которой только один учредитель - частная коммерческая компания АО «ПС БАЛТ». По сути это трансформация АНО «Гильдия лоцманов Кандалакшского залива» с теми же действующими лицами и той же задачей безрискового бизнеса на лоцманской функции. ООО «СПБ ЛОЦМАН» (С-Петербург), частная лоцманская компания, хозяева которой уже «набили руку» на манипуляциях с лоцманским сбором, гоняя его между четырьмя своими аффилированными компаниями. ООО «Альбатрос» - частная лоцманская компания, которая начала лоцманскую деятельность в порту Приморск, продолжила экспансию в выгодные сектора лоцманских проводок (Усть-Луга, Сабетта) и сейчас с той же целью рвётся на просторы Северного морского пути.

 

Учитывая особую уязвимость Арктических морей и сложность торгового мореплавания в этом регионе с точки зрения многоаспектного обеспечения национальной безопасности России, необходимо:

-полностью переработать «Правила ледовой лоцманской проводки в акватории Северного морского пути» и изъять удостоверения ледовых лоцманов, которые ранее выданы АСМП, фактически, в нарушение действующего законодательства;

-опираясь на наш опыт времён СССР и наработки в этой области международных организаций, подготовить Положение о государственных ледовых лоцманах Северного морского пути (возможно, о деятельности лоцманов открытого моря в территориальном море и экономической зоне России), либо внести дополнительную корректуру в «Положение о морских лоцманах РФ»;

-закрепить функцию ледовой лоцманской проводки за государством, т.к. другого метода контролировать деятельность ледовых лоцманов нет, и создать государственную службу ледовых лоцманов в той или иной организационно-правовой форме.

-до разрешения вопросов нормативно-правового обеспечения ледовой лоцманской проводки возложить эту обязанность на ФГУП «Росморпорт», которое: является государственным стратегическим предприятием; имеет свои филиалы и управления во всех арктических портах с достаточным количеством квалифицированных морских лоцманов и оказывает там все виды услуг судам по безопасности судоходства;

-ускорить принятие поправки в КТМ РФ о создании единой национальной государственной лоцманской службы, которое решит все проблемы: стабильной работы лоцманов в районах обязательной лоцманской проводки, ледовой лоцманской проводки, и проводки судов лоцманами открытого моря.

 

Подготовил

Государственный морской лоцман с 1974 г.,

лоцманский командир СПб с 1992 г.,

президент Ассоциации

морских лоцманов России с 1995 г.,

заслуженный работник транспорта РФ,

кандидат юридических наук

 

                                                                                                           В.И. Егоркин

 

15 сентября 2020 г.


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение