Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Морская политика / Статьи
Дуализм переходного периода. Парадоксы правового регулирования деятельности лоцманских организаций
Материал разместил: Горнова Анна МихайловнаДата публикации: 25-02-2019
За годы работы частных лоцманских компаний с 2005 года ущерб, нанесенный их хозяевами стабильности и качеству лоцманского обеспечения в России, составляет более пяти миллиардов рублей. Именно на столько, по экспертной оценке, «нашутил» вследствие правовой неразберихи в регулировании лоцманского дела этот самый «черт», пока власть дремлет. Сколько стоит хороший лоцманский катер (самое дорогое из технических средств обеспечения, которые должны быть у лоцманской организации), и сколько их уже могло бы быть построено на сумму целевого лоцманского сбора, утащенного из сферы лоцманского обеспечения? Вопрос почти риторический – много, «а воз и ныне там»!

Несмотря на Постановление Конституционного суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 4-П, до сих пор, уже более 14 лет, федеральным законодателем не «урегулирована в установленном порядке деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Более того, ни в «морском законе» - Кодексе Торгового Мореплавания РФ, ни в подзаконных актах, вообще не урегулирована деятельность лоцманских организаций!

 

«Чем черт не шутит, когда Бог спит».

Русская пословица

Противоречие целей

Деятельность по лоцманской проводке судов – это часть «отношений, возникающих из торгового мореплавания» (п. 1. ст. 2 КТМ РФ), которые регулируются Кодексом торгового мореплавания. Лоцманской проводке судов посвящена целая глава этого Кодекса и прямо указана ее цель: «Лоцманская проводка судов осуществляется в целях: обеспечения безопасности плавания судов и предотвращения происшествий с судами…» (ст. 86 КТМ РФ). «Во время лоцманской проводки судна лоцман обязан немедленно сообщать капитану морского порта о любых происшествиях с судном и невыполнении капитаном судна, лоцманскую проводку которого он осуществляет, правил плавания судов и правил предотвращения загрязнения с судов…» (ст. 92 КТМ РФ), т.е. на лоцмана возлагаются еще и публичные функции.

«Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от выполнения работ или оказания услуг» (п. 1 ст. 2 ГК РФ). «Юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации)» (п. 1 ст. 50 ГК РФ). При этом последние «могут осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы» (п. 4 ст. 50 ГК РФ).

Есть разница в трактовке целей деятельности?! Конечно: отношения, возникающие в процессе лоцманской проводки судов, регулируются КТМ РФ; лоцманская проводка судов осуществляется в публичных интересах с некоммерческой целью – обеспечение безопасности мореплавания; «лоцманская организация» должна иметь специфическое лоцманское оборудование и снабжение. Все частные лоцманские компании, работающие в правовом поле ГК РФ, являются коммерческими, осуществляют свою деятельность в целях извлечения прибыли, что противоречит целям, указанным в КТМ РФ, и у них нет обязанности иметь специфическое лоцманское оборудование и снабжение.

Но из этого следует, что в КТМ РФ не урегулирован процесс «лоцманской проводки» в целом, т.к. «морской лоцман» и «лоцманская организация в обеспечении лоцманской проводки» составляют неделимое единство. «Морской лоцман», по сути, является носителем «ноу-хау», но в соответствии с Положением о морских лоцманах, утв. приказом Минтранса от 22/07-2008 г. № 112, вне «лоцманской организации» он не может его реализовать не только «де-юре»: п. 4.3 (трудовой договор); п.п. 23-29 (профессиональная подготовка морских лоцманов); п. 30, п.п. 37.5-11, п.п. 39.4 -9, п. 41 (аттестация морских лоцманов) и т.д., но и «де-факто»: п.п. 9.1-14 Положения (обеспечение морского лоцмана специфическим материально-техническим снабжением и оснащением).

В любых погодных условиях

Материально-техническое обеспечение: оборудование, оснащение лоцманских организаций и индивидуальное снаряжение лоцмана, - имеет свою специфику, связанную с безопасностью работы лоцмана в любых погодных условиях. Например, требования в отношении лоцманских плавсредств частично отражены в Национальных стандартах РФ, утвержденных и введенных в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28/12-2005 г.: № 396-ст – ГОСТ Р ИСО 6216-2005. Это требования к мореходным качествам и оборудованию «лоцманских плавсредств», которые позволяют им осуществлять безопасную передачу (прием) лоцманов непосредственно на борт судна или с помощью лоцманских ботов в районах, удаленных от берега до 20 миль и более (п. 3.1, 2, 3). Это требования к их скорости (п. 5.1), остойчивости (п. 5.2), конструкции, оборудованию и снабжению (п. 6.1-18), а также специальной окраске (ГОСТ Р ИСО 6217-2005). Кроме того, некоторые требования к конструкции «лоцманских плавсредств» и обеспечению процедуры приема/высадки лоцманов указаны в ПТБ на судах морского флота РД 31.81.10-91 (п. 2.3).

Откуда у «морского лоцмана» возьмутся «лоцманские суда» и/или «лоцманские катера», которые «должны находиться в распоряжении морского лоцмана для осуществления лоцманских проводок» (п. 10. Положения о морских лоцманах); при несоответствии которых установленным требованиям «морской лоцман не вправе осуществлять лоцманскую проводку судов» (там же п. 15); без которых обеспечение судна лоцманской проводкой фактически невозможно? Гипотетически можно предположить, что у каждого лоцмана есть свой именно «лоцманский» катер или в свободном доступе всегда есть для аренды достаточное количество именно «лоцманских» катеров, но это уже фантастика, а реально необходимое и достаточное количество «лоцманских плавсредств» может быть только у «лоцманской организации».

А есть ли сейчас в частных лоцманских компаниях именно «лоцманские» плавсредства? Конечно, нет. В одной-двух частных лоцманских компаниях, может, и есть плавсредства для доставки лоцманов, а вот их соответствие именно «лоцманскому» стандарту вызывает сомнение. А как же частные лоцманские компании обеспечивают лоцманскую проводку судов без специальных «лоцманских плавсредств»? Да так и обеспечивают, «как бог на душу положит», доставляют своих лоцманов на судно подручными, арендованными плавсредствами (буксиры аффилированных компаний, другие катера и плавсредства, которые к лоцманскому стандарту отношения не имеют), что в условиях работы лоцманов несет в себе угрозу их жизни.

При том, что «государственное управление в области торгового мореплавания» осуществляется Минтрансом России (ст. 5 КТМ ). Минтранс не может контролировать в частных лоцманских компаниях их соответствие требованиям по «лоцманскому оборудованию и снабжению», т.к. нет определения «лоцманских организаций» и нет «требований к их оснащенности, численности и квалификации их работников» (ст. 88 КТМ РФ). Сами лоцманы также не могут контролировать соответствие «лоцманских плавсредств» требованиям стандартов, хотя пункт 15 Положения о морских лоцманах это требует, т.к. любой лоцман частной лоцманской компании, решивший задать хозяину вопрос: «Куда же идет лоцманский сбор?», – немедленно «вылетает за ворота» лоцманской организации. Ни Минтранс, ни подведомственные ему Ространснадзор и Росморречфлот никак не могут осуществить полноценный контроль за деятельностью частных лоцманских компаний, которые работают в правовом поле ГК РФ. Более того, как показала практика, и никакие другие органы государственной власти в настоящей ситуации нормативного регулирования лоцманского дела не могут осуществлять полноценный государственный контроль за деятельностью частных лоцманских компаний.

Морской лоцман обязан «соблюдать установленный режим труда и отдыха» (п. 8.4 Положения о морских лоцманах) и «не вправе осуществлять лоцманскую проводку судов в случае нарушения установленного в соответствии с законодательством РФ режима труда и отдыха» (там же п. 15). Однако выполнение этих пунктов частично или целиком от лоцмана не зависит, поскольку является прерогативой лоцманской организации. В государственных организациях требования Положения и приказа МТ РФ от 14/03-2012 г. № 61 в отношении режима рабочего времени и времени отдыха лоцманов строго выполняются, а в частных лоцманских компаниях почти везде нарушаются, т.к. более напряженный график работы лоцманов дает хозяевам этих компаний 20-30% дополнительного дохода. Конечно, усталость лоцманов создает дополнительную угрозу безопасности мореплавания, но какое до этого дело «бизнесменам», зарабатывающим на лоцманах, а «метастазы» коррупции настолько глубоко проникли в низовое звено надзорных органов, что нарушения продолжаются годами, явно и безнаказанно.

Лоцманы Росморпорта

Основной объем работ по лоцманской проводке судов в морских портах России сейчас осуществляют лоцманы ФГУП «Росморпорт», которое создано «в целях обеспечения экономических интересов государства в области торгового мореплавания» (ППРФ от 25/09-2002 г. № 705), «удовлетворения общественных потребностей в результатах его деятельности» (п. 2.1 Устава Росморпорта) и которое «для достижения этих целей оказывает услуги судам на подходах и в акватории морских портов по их безопасному судоходству, маневрированию и стоянке, в частности осуществляет лоцманскую проводку судов» (п.п. 12 п. 2.2 Устава Росморпорта). При этом ФГУП «Росморпорт» «осуществляет свою деятельность (по лоцманской проводке судов) за счет портовых сборов (лоцманского), которые направляет на содержание и развитие объектов, обеспечивающих безопасность мореплавания» (п. 6 ППРФ от 25/09-2002 г. № 705). То есть ФГУП «Росморпорт» осуществляет лоцманскую деятельность в интересах государства с некоммерческой целью и обязан использовать лоцманский сбор в соответствии с его целевым назначением.

Функцию лоцманского обеспечения в соответствии с целью, указанной в КТМ РФ, сейчас в стране осуществляют только лоцманские службы государственных организаций, подведомственных Минтрансу, и только за ними Минтранс может осуществлять полноценный контроль. Деятельность частных лоцманских компаний, которые Минтрансу никак не подчиняются и работают в целях систематического получения прибыли в правовом поле ГК РФ, в настоящее время регулируется фактически двумя разными законами: КТМ РФ и ГК РФ. КТМ РФ гарантирует им обязательность лоцманской проводки, дает внесудебные гарантии получения лоцманского сбора и ограничивает ответственность за ошибки лоцманов – их работников, а ГК РФ с его «свободой договора» позволяет не выполнять «невыгодные» лоцманские проводки. Такая двойственность регулирования лоцманской деятельности позволяет частным лоцманским компаниям получать сверхприбыль на безопасности мореплавания, а государственные организации обязывает выполнять с убытком все остальные «невыгодные» лоцманские проводки, дотируя их из других портовых сборов.

Государственные организации реализуют государственную задачу лоцманской проводки всех судов во всех портах, в том числе «невыгодных», в соответствии со статьей 86 КТМ РФ в целях «обеспечения безопасности плавания судов и предотвращения происшествий с судами». Частные лоцманские компании, которые в соответствии со статьей 2 ГК РФ нельзя заставить работать в «невыгодных» портах и осуществлять проводку «невыгодных» судов, работают только в «выгодных» портах. Из всего объема лоцманского сбора, ежегодно около 2,5 млрд руб. в целом по стране, государственные организации, имея около 650 лоцманов и выполняя около 200 000 лоцманских работ, получают немногим более 1,5 млрд руб., а частные лоцманские компании, имея около 250 лоцманов и выполняя (по экспертной оценке) около 50 000 лоцманских работ, получают около 1,0 млрд руб.

Тайны арифметики

О каком равенстве двух форм собственности при осуществлении лоцманской проводки судов в таких условиях можно говорить, если в 2017 году средняя доходность одной лоцманской работы в государственной лоцманской организации составила 8092 руб. при ее себестоимости 10 512 рублей, а средняя доходность лоцманской работы в одной из частных лоцманских компаний, ООО «Альбатрос», составила 96 253,9 руб. (в 12 раз больше, чем в государственной организации) при ее себестоимости 67 514,3 руб. (в 7 раз выше, чем в государственной организации). О какой «эффективной конкуренции» может идти речь, если в порту Санкт-Петербург частная лоцманская компания при средней себестоимости одной лоцманской проводки в равных условиях в два раза выше, чем в государственной организации ФГУП «Росморпорт», захватила все наиболее выгодные лоцманские проводки и, сделав вдвое меньше работ, получила на 13% больше лоцманского сбора. (См. подробнее в газете «Морские вести России» № 18 за 2018 г.)

В соответствии со статьей 1 ГК РФ «участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно» (п. 3) и «не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения» (п. 4). Однако вряд ли можно объяснить «законами рынка» ситуацию, когда все наиболее «выгодные» проводки и «выгодные» порты захвачены частными лоцманскими компаниями при том, что себестоимость одной лоцманской проводки у них в 2-7 раз выше, чем у лоцманов ФГУП «Росморпорт». И вряд ли это могло произойти в результате «законного, добросовестного поведения» и «добросовестной» конкуренции со стороны частных лоцманских компаний. Нормальным «рыночным распределением» и нормами гражданского законодательства такую разницу: убыточность государственных организаций и доходность частных лоцманских компаний при всех равных условиях – никак нe объяснить. Это легко объясняется нормами УК РФ, но для этого требуется другое исследование.

Если разницу между реальной себестоимостью одной средней лоцманской работы в СПб филиале ФГУП «Росморпорт» (14 783 руб.), который, по утверждению «частников», работает неэффективно, и себестоимостью, показанной в частной лоцманской компании ООО «СПб Лоцман» (23 456 руб.), помножить на количество работ, сделанных ее лоцманами (11 897), мы получим сумму «теневого дохода» (103,2 млн руб.), положенного в карман хозяевами ООО «СПб Лоцман». При этом частная лоцманская компания, имея вдвое меньшее количество лоцманов и сделав почти вдвое меньше работ, объективно понесла в 2-4 раза меньшие расходы, но, получив больший по объему лоцманский сбор, показала в 2014 году убыток 2 158 400 руб.!!!

Между КТМ и ГК РФ

Нашим «рыночным ведомствам» Минэкономразвития и ФАС почему-то больше нравится рассматривать лоцманскую деятельность с точки зрения гражданского законодательства как обычную предпринимательскую деятельность и сферу рыночных отношений, поскольку деятельность именно «лоцманских организаций» не урегулирована в КТМ РФ, хотя лоцманская проводка в целом регулируется его нормами. Да, действительно, процесс лоцманской проводки, как сказано выше, в КТМ РФ недостаточно урегулирован. Но не надо быть «семи пядей во лбу», чтобы понять: если лоцманская проводка в целом регулируется нормами КТМ РФ, имеющими в иерархии законов большую силу, чем ГК РФ относительно лоцманской проводки, то и часть неделимого целого «морской лоцман – лоцманская организация» также находится в правовом поле КТМ РФ и вне рынка, регулируемого нормами гражданского законодательства.

Лоцманская деятельность не является сферой рыночных отношений, свободной конкуренции, и в тексте 6-й главы КТМ РФ есть достаточно примеров ее регулирования на принципах, отличных от принципов ГК РФ. Но по каким-то причинам: ошибка в понимании сути, недостаток знаний или каким-то другим – наши «рыночные ведомства», Минэкономразвития и ФАС трактуют «пробелы» КТМ в регулировании деятельности «лоцманских организаций» в своих интересах, а не в интересах защиты государственных функций в области международного торгового мореплавания. По их мнению, возможно убежденному, если лоцманская деятельность осуществляется с получением прибыли, она должна регулироваться законами рынка, хотя некоммерческие организации прибыль получают и не участвуют в рынке. При этом Минэкономразвития и ФАС не просто констатируют данность, а бьются за «рынок» и «свободную конкуренцию» в лоцманском деле «не на живот, а на смерть».

Обращаясь за защитой своей «рыночной позиции» в лоцманском деле к постановлению КС РФ от 06/04-2004 г. № 7-П, наши «рыночные ведомства» не увидели в нем то, что КС РФ установил при рассмотрении этой коллизии во 2-м пункте установочной части: «Лоцманская проводка судов... преследует цели обеспечения безопасности плавания судов, предотвращения происшествий с судами и защиты морской среды (ст. 86 и ст. 87 КТМ)... представляет собой общественно необходимую функцию, направлена на достижение общественно полезных целей, а на лоцманов... возлагается ряд обязанностей публично-правового характера относительно обстоятельств и происшествий, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде (ст. 92 КТМ)», и то, что «основу данной деятельности составляет именно публичный интерес».

При этом наши «рыночные ведомства» позволили себе манипулировать текстом указанного постановления КС РФ в пользу частных лоцманских компаний и в ущерб интересам государства, имеющего международно-правовые обязательства по организации лоцманской проводки в морских портах страны.

Например, в своем письме от 15/06-2011 г. № 12328-АК/Д18 Минэкономразвития пишет, что «Постановлением Конституционного суда РФ от 6/04-2004 г. № 7-П... ограничение по возможности осуществления лоцманской деятельности только государственными лоцманскими службами признано не соответствующим Конституции Российской Федерации» и далее неоднократно это повторяет (письмо от 03.11.2012 № 24055-АК/Д18и; пункт 1 Протокола согласительного совещания от 24/12-2012 г. № ОВ-91). Но в тексте постановления нет подобной формулировки даже в установочной части, а тем более в резолютивной!

КС РФ не признавал (!) ограничение по возможности осуществления лоцманской деятельности только государственными лоцманскими службами не соответствующим Конституции Российской Федерации! В соответствии со своими полномочиями КС РФ в пункте 3.3 постановления признал неопределенность и необоснованность нормы, «делегирующей правительству полномочия по ограничению лоцманской деятельности в отдельных портах», и несоответствие именно этого Конституции РФ, не более того!

Такую же активную позицию с искажением смысла документа в пользу частных лоцманских компаний занимает и ФАС – письмо от 31.10.2012 № АГ/35397/12: «Монополизация товарных рынков противоречит статье 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в РФ гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также статье 34 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности и не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данные положения подтверждены Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 7-П...», и далее повторяет это в пункте 1 Протокола согласительного совещания от 24/12-2012 г. № ОВ-92 (Письмо ФАС от 14.01.2013 № АГ/439/13).

КС РФ не занимается вопросами монополизации или демонополизации товарных рынков и нигде, ни в установочной, ни в резолютивной части, не высказывает своего мнения по этому вопросу. В данном постановлении есть ссылки на действующие нормы права, но они не нуждаются в «подтверждении» КС РФ, а предмет рассмотрения совершенно четко установлен в тексте постановления (последний абз. п. 1 установочной части) – исследовано несоответствие правовой нормы Конституции РФ и вынесено постановление. Не более и не менее того!

О каком «рынке лоцманских услуг» в стране и каких «рыночных законах» в нем можно говорить, если частные лоцманские компании «завоевывают» этот «рынок» при меньшей в разы эффективности и себестоимости лоцманских услуг в 2-7 раз большей, чем в государственной организации?! Например, сравнительные данные по порту С.-Петербург за 2017 г. показывают: частная лоцманская компания ООО «СПб Лоцман» (42 лоцмана) выполнила 52,8% проводок «выгодных» судов загранплавания и только 14,6% проводок «невыгодных» судов каботажного плавания, а на долю двух государственных организаций СЗБФ ФГУП «Росморпорт» и ГБУ «Волгобалт», имеющих втрое больше лоцманов, пришлось 85,4% каботажных судов и только 47% судов загранплавания

Состояние правовой неопределенности в регулировании лоцманской деятельности ведет к дискредитации государственной функции по обеспечению безопасности мореплавания в российских портах, дестабилизирует лоцманскую деятельность в стране и создает угрозу национальной безопасности. Для того чтобы урегулировать деятельность частных лоцманских компаний в соответствии с обязанностью государства по обеспечению безопасности международного торгового мореплавания в районах обязательной лоцманской проводки и целями, указанными в КТМ РФ, требуется огромная правовая работа, без гарантии на успех, как это оценивают зарубежные юристы.

Заключение

В России на сегодняшний день в сложившихся условиях есть только один вариант наведения порядка в лоцманском деле – принятие поправки в КТМ РФ о создании государственной лоцманской службы в той или иной правовой форме. Принятие поправки решит все организационные проблемы проводки судов в порты России, в том числе ледовыми лоцманами и лоцманами открытого моря, обеспечит стабильность работы лоцманов в районах обязательной лоцманской проводки, а также проблемы нецелевого использования лоцманского сбора.

Государство в соответствии с Конституцией РФ и изданными на ее основе законами: обеспечивает безопасность мореплавания в своих территориальных водах; несет ответственность перед международным морским сообществом за организацию лоцманской проводки во все порты страны, включая «невыгодные»; имеет право императивно регулировать лоцманскую деятельность. Более того, Конституция РФ в ее системном толковании фактически обязывает государство изданием федерального закона ограничить права и свободы человека и гражданина в сфере лоцманского обслуживания в той мере, в которой это необходимо: «в целях защиты прав и законных интересов других лиц... и обеспечения безопасности государства» (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Создание единой государственной службы России не противоречит Конституции РФ и устраняет перекосы в законодательстве переходного периода, а расчеты показывают, что в случае ухода из сферы лоцманской деятельности частных лоцманских компаний лоцманского сбора в целом по стране будет достаточно для безубыточной организации лоцманского обеспечения любых судов во всех портах страны, в том числе наших малодеятельных и убыточных арктических.

Владимир Егоркин, государственный морской лоцман (1974-1992 гг.), лоцманский командир СПб (1992-2007 гг.), президент Ассоциации морских лоцманов России (1995-2007 гг.), заслуженный работник транспорта РФ с 1996 г., почетный работник морского флота РФ с 1999 г., кандидат юридических наук, ветеран труда.

Морские вести России №1 (2019)


Источник: http://www.morvesti.ru/analitics/detail.php?ID=77302 


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение