Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Морская политика / Аналитика
Ледовая лоцманская проводка в акватории Севморпути — сфера национальной безопасности
Материал разместил: Горнова Анна МихайловнаДата публикации: 07-04-2022

Решающая роль России в Арктике категорически не устраивает другие страны этого региона, которые настаивают на том, чтобы сделать Северный морской путь международным коммерческим маршрутом. И отказаться от обязательного сопровождения российскими лоцманами и ледоколами. Не только государства, входящие в Арктический Совет, но и многие другие страны недовольны возвращением России к полномасштабному присутствию в Арктической зоне и, хотя  каждая из стран преследует свои собственные интересы, все они быстро выработали единую позицию в вопросе интернационализации Северного морского пути.

Северный морской путь (СМП) является важнейшей частью экономического комплекса Арктической зоны России в связи с сосредоточением здесь важнейших национальных интересов (оборонных, экономических, геополитических, научных, экологических), и необходимости обеспечения их экономической, социальной и оборонной деятельности. Севморпуть является главным связующим звеном между восточными и западными районами страны, объединившим в транспортную сеть крупнейшие речные магистрали, он крайне важен для освоения энергетических ресурсов на нашем континентальном шельфе, вывоза энергоресурсов, добываемых на сухопутной части Арктики и обладает правовым режимом национальной транспортной коммуникации, в отношении которого Россия имеет исключительные права как прибрежное государство. Для Чукотки, Арктических островов, побережья Красноярского края и Тюменской области морской транспорт является единственным средством обеспечения массовых перевозок социально значимых грузов.

Решающая роль России на этом морском участке Арктики категорически не устраивает другие страны арктического региона, которые настаивают на том, чтобы сделать Северный морской путь международным коммерческим маршрутом и отказаться от обязательного сопровождения российскими лоцманами и ледоколами. Не только государства, входящие в Арктический Совет, но и многие другие страны недовольны возвращением России к полномасштабному присутствию в Арктической зоне и, хотя  каждая из стран преследует свои собственные интересы, все они быстро выработали единую позицию в вопросе интернационализации Северного морского пути.

Экстремальные климатические условия Арктической зоны России создают значительные риски для безопасной, экономически эффективной работы морского транспорта и для военно-морской деятельности. В среднем за год на акваториях российских арктических морей по информации климатологов, наблюдается 38 опасных природных явлений (штормовой ветер, волнение, ограниченная видимость, тяжелые ледовые условия), но основным природным фактором, затрудняющим судоходство в арктических морях, является ледяной покров. Суда попадают в ледовый плен, получают пробоины корпуса, повреждения винтов, рулевых устройств и терпят аварии при ледовых сжатиях, вплоть до гибели судна. Иногда даже самые мощные ледоколы, включая атомные, не в состоянии противостоять стихии.

Северный морской путь, в отношении которого проводится федеральная политика на основе государственного протекционизма, сегодня вопрос не только экономический, но и геополитический, реальная основа удержания завоеванных Россией за два последних столетия морских позиций в Арктике. Нами уделяется большое внимание развитию  космических средств мониторинга, которые являются важным источником информации о погоде над океанами. В рамках Федеральной космической программы предусматривается создание и дальнейшее постоянное поддержание на орбите российской группировки: трёх полярно-орбитальных, двух геостационарных спутников наблюдения Земли и двух спутников на высокоэллиптических полярных орбитах, — гидрометеорологической космической системы «Арктика», обеспечивающих информацию по метеорологической и ледовой обстановки, в том числе навигацию по Северному морскому пути.

Севморпуть является одним из главных достояний нашей Арктики и способен внести существенные коррективы в мировое торговое мореплавание, но он же является одной из главных угроз хрупкому равновесию уникальной, уязвимой водной экосистемы Арктики, подверженной воздействию со стороны международного судоходства, т.к. ледовая лоцманская проводка судов, признанная одной из важнейших составляющих обеспечивающих безопасности мореплавания в прибрежной зоне, оказалась безнадзорной и бесконтрольной. При том, что: Севморпуть является Федеральной собственностью и дотируется из федерального бюджета, при том, что в отношении него проводится федеральная политика на основе государственного протекционизма, — услуги по ледовой лоцманской проводке в акватории СМП могут оказывать любые организации и граждане, в том числе частные компании под контролем иностранного бенефициара.

Пока на сайте АМП их только 4: АНО «Гильдия полярных лоцманов» (С-Петербург), формально некоммерческая организация, т.к. у неё один учредитель коммерческая компания (По сути это трансформация АНО «Гильдия лоцманов Кандалакшского залива» с теми же действующими лицами и той же задачей безрискового бизнеса на лоцманской функции); ООО «СПБ Лоцман» (С-Петербург) — частная лоцманская компания, хозяева которой уже «набили руку» на манипуляциях с лоцманским сбором, гоняя его между четырьмя своими взаимозависимыми и аффилированными компаниями; ООО «Альбатрос» — (Приморск) — частная лоцманская компания, которая уже зарекомендовала себя как активный агрессор в выгодные сектора лоцманских проводок; ООО «Ледовые лоцманы» (Мурманск) — услуги широкого спектра морского бизнеса: агентирование, сюрвейерские работы; экспедирование; погрузо-разгрузочные работы; ледовая лоцманская проводка и консультационные услуги по защите интересов судна при взаимодействии с портовыми и другими местными властями. Но если не остановить экспансию частников в безопасность мореплавания, высока вероятность что именно частные коммерческие компании, да еще с возможностью иностранного участия, захватят весь сектор услуг ледовых лоцманов в Арктике.

Нарушаются статьи: 85 (лоцманская проводка судов), 86 (цели лоцманской проводки судов), 87 (морские лоцманы), 88 (государственный надзор за деятельностью лоцманских организаций), 93 (лоцманское удостоверение) и другие, — главы VI КТМ РФ. Кроме того, невозможно совместить федеральное дотирование СМП с обеспечением в его акватории коммерческих услуг ледовых лоцманов. Как определять размер оплаты ледовой лоцманской проводки судна, «исходя из объема фактически оказанных услуг» (ч.5.ст.5.1 КТМ РФ), если частная лоцманская компания, предлагающая услуги ледовых лоцманов, не несёт ответственности за убытки по вине лоцмана и ей для организации работы своих ледовых лоцманов не требуется ничего кроме мобильного телефона и, возможно, компьютера (КТМ РФ ст.102.п.1.,п.2; ст.103; 104.п.1)?

В экстремальных условиях Арктического региона особое значение для обеспечения безопасности СМП приобретает именно «централизованное государственное управление этой транспортной системой», наряду с высокой квалификацией работающего на трассе персонала. Услуги должным образом организованных, квалифицированных и по настоящему лицензированных ледовых лоцманов являются значительным вкладом в повышение безопасности мореплавания и предотвращение загрязнения среды обитания вследствие международного судоходства в акватории СМП. А это невозможно при сохранении коммерческих целей оказания лоцманских услуг частными лоцманскими компаниями или займет длительное время и потребует огромной правовой работы.

Во время ледовой лоцманской проводки судов по СМП лоцман, у которого есть обязанности публичного характера: полномочия по контролю за «выполнением капитаном судна… правил плавания судов и правил предотвращения загрязнения с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором» (ст.92. КТМ), — неделями является единственным представителем государства на борту иностранного судна. Относится это также к иностранным военным кораблям и государственным судам, которые «во время плавания и пребывания в территориальном море РФ… должны пользоваться услугами лоцманской, а при необходимости и ледокольной служб» (п.12. ППРФ от 02/10-1999 г. № 1102). В проекте разрабатываемых (https://regulation.gov.ru/projects#npa=89000 от 01/3-2019 г.) изменений к этому постановлению сказано, что это относится и к «акватории Северного морского пути» (п.12.1)

При этом такие суда «должны иметь необходимую ледовую защиту, соблюдать особые меры предосторожности и выполнять требования, касающиеся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов» (Там же, п.28.4). А «в случае возникновения…любой аварийной ситуации, вызванной в том числе суровыми климатическими условиями ‎или наличием льдов, сообщение, передаваемое командиром корабля (капитаном судна) военному командованию… должно содержать: время, точное местонахождения корабля или судна, характер аварийной ситуации, техническое состояние корабля или судна; предпринятые или планируемые экипажем корабля (судна) меры; средства и меры, необходимые для оказания помощи при ликвидации аварийной ситуации» (Там же, п.28.5).

И в этом случае лоцман является единственным представителем государства Россия на корабле (судне), выполняющим обязанности публичного характера. Однако полноценно исполнять их может только лоцман государственной лоцманской службы, т.к. никто не позволит ледовому лоцману частной компании, для которой целью является извлечение прибыли, отстаивать интересы российского государства на иностранном судне, проводку которого хозяин компании выиграл в конкурентной борьбе. Один смельчак может и проявит принципиальность, но тут же окажется «за воротами без выходного пособия»: себе урок и другим в назидание, — чтоб неповадно было хозяину бизнес портить. Более того, ледовый лоцман частной лоцманской компании, например ООО «Ледовые лоцманы», по её правилам, при взаимодействии с властями обязан защищать интересы не государства, а заказчика услуг.

При всей важности, уникальности и уязвимости Северного морского пути до настоящего времени не решена задача формирования нормативной правой базы обеспечения ледовых лоцманских проводок, соответствующей интересам национальной безопасности России. С 01/01-2017 г. вступил в силу Полярный кодекс, принятый ИМО в целях регулирования работы морского флота в Арктической зоне, который является важной нормой международного права и который мы обязаны учитывать при формировании нормативной правовой базы по  регулированию судоходства в акватории Севморпути. Этот Кодекс (12-я глава) для судоходства в ледовых условиях требует «обеспечение судов…надлежащим образом квалифицированным персоналом» (п.12.1) и привлечение иных лиц (ледовых лоцманов) «отвечающих соответствующим требованиям к подготовке для полярных вод», которых «на борту должно быть достаточное количество для исполнения всего графика несения вахты» (п.12.3.2.2). Есть там и другие требования к этим «иным лицам» (ледовым лоцманам), но в Правилах ледовой лоцманской проводки судов, в акватории СМП (раздел IV «Правил плавания в акватории Северного морского пути», утвержденных Приказом МТ РФ от 17/01-2013 года № 7), которыми должны руководствоваться капитан судна и ледовый лоцман в ходе ледовой лоцманской проводки, положения этой нормы международного права не только не отражены, но даже не упомянуты.

В нарушение российского законодательства в Правилах ледовой лоцманской проводки, не учтены требования статей: 85, 86, 87, 88, 92, 93, и других 6-й главы КТМ РФ, которая регулирует деятельность морских лоцманов. Никак не отражены и даже не упоминаются в этих правилах нормативные требования «Положения о морских лоцманах РФ» в отношении: гражданства, здоровья, образования, подготовки и повышения квалификации, получения удостоверений, прав и обязанностей морских лоцманов при осуществлении лоцманской проводки и др., которые в соответствии с российским законодательством полностью распространяются на ледовых лоцманов. Фактически пункт 33 этих Правил (из 9 строчек) подменяет собой «Положение о морских лоцманах РФ».

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву «прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства» (ст.234 — полностью соответствует ст.32 Закона об исключительной экономической зоне РФ). Более того, «на государства возлагается выполнение их международных обязательств по защите и сохранению морской среды. Они несут ответственность в соответствии с международным правом» (там же, п.1.ст.235). Однако, вопреки требованиям нашего законодательства, международным требованиям и просто требованиям здравого смысла, на Федеральном портале НПА Минтрансом размещён проект «Правил ледовой лоцманской проводки судов в акватории Севморпути», который повторяет действующие «Правила …» за исключением незначительных редакционных правок в его пунктах: 40, 41 и 41.5 (п.п.11, 12 и 12.5 проекта) и который консервирует дальнейшую безнадзорность и бесконтрольность ледовых лоцманских проводок в нашей арктической зоне.

При этом Администрацией Севморпути уже выданы десятки удостоверений о праве ледовой лоцманской проводки судов, хотя в действующих Правилах плавания в акватории Северного морского пути нет ничего о порядке их выдачи. Это  закладывает основу бесконтрольности ледовой лоцманской проводки, важнейшей составляющей обеспечения безопасности мореплавания в акватории Севморпути. Среди организаций, оказывающих там услуги по ледовой лоцманской проводке и представленных на официальном сайте администрации СМП, половина частных основной целью которых является, не «обеспечение безопасности плавания судов и защита морской среды» (ст.86. КТМ), а извлечение прибыли из оказания лоцманских услуг (ст.2 и ст.50 ГК РФ). Они объективно не могут контролировать процесс ледовой лоцманской проводки своими лоцманами, изначально предлагая услуги по защите интересов своих заказчиков в их возможном споре с российскими властями. При этом Минтранс лишён возможности хоть как-то влиять на процесс лоцманской проводки в российских водах лоцманами частных компаний, которые могут подниматься на проводимое судно и сходить с него в иностранном порту вне контроля компетентной лоцманской власти России.

Правовая неопределенность в случае любой аварии с участием ледового лоцмана неизбежно создаст международно-правовую коллизию. У всех рыночных стран, входящих в Арктический совет: Канады, США, Дании (включая Гренландию и Фарерские острова), Финляндии, Норвегии, Исландии, Швеции, кроме России, — лоцманские службы выведены из сферы рыночных отношений и оказывают лоцманские услуги на монопольной основе (Даже датское лоцманское законодательство нельзя назвать полностью рыночным) либо под непосредственным государственным управлением, либо под его жёстким контролем. В существующей геополитической ситуации другие страны используют любые наши недоработки себе во благо и не будут толерантны к российским национальным интересам без использования нами всех форм защиты, демонстрации этих интересов и их правового обеспечения.

Совсем недавно Сахалин, Чукотка, Камчатка, Магаданская область и другие регионы округа столкнулись с серьёзными задержками доставки грузов морем, включая социально значимые товары и строительные материалы. На совещаниях по этой проблеме, в том числе у Президента эксперты отмечали, что организация северного завоза грузов в труднодоступные районы крайнего Севера нуждается в федеральном участии. Виктор Бочкарев (замгубернатора Чукотского АО) сказал, что зачастую эта работа для частных транспортных кампаний становится побочной деятельностью в период, когда нет более выгодных коммерческих предложений, а транспортные расходы, по словам Ю.С. Морозовой (врио зампредседателя правительства Камчатского края), сегодня составляют до 80% стоимости продуктов, которые привозят в рамках северного завоза.

Премьер-министр М.В. Мишустин призвал «Детально проанализировать все причины случившегося и принять…системные решения, чтобы снова не пришлось в авральном режиме «тушить пожар». Министр транспорта в своём докладе Президенту в качестве одного из вариантов решения проблемы северного завоза предложил создать специализированную государственную судоходную компанию, которая смогла бы взять на себя часть перевозок социальных значимых грузов на Чукотку, Камчатку, в Сахалинскую и Магаданскую области,

В своём выступлении на пленарном заседании 10-го Международного форума «Арктика: настоящее и будущее» Заместитель председателя Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) Виктор Губарев сказал: «Раньше северный завоз обеспечивался государственным протекционизмом, все завозилось туда через Северный морской путь. На реки Колыму, Индигирку заходили по 30-40 морских судов, сегодня — один-два». Первый заместитель Министра по развитию Дальнего Востока и Арктики Александр Крутиков согласился, что действующая сегодня система северного не способна решить поднятые проблемы и заявил о «намерении собрать с нуля систему государственной поддержки северного завоза, которая должна быть прозрачной, без множества посредников, за счет которых увеличивается стоимость продовольствия». На совещании у Президента руководитель Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов высказал мнение, что «Без вмешательства государства эта проблема сама собой не решится. Скорее она будет усугубляться, поскольку Арктическая зона и Камчатка – регионы, где рыночные факторы спроса и предложения дают сбой».

Эта ситуация ещё раз показала, что в условиях Арктики, этого особого по своим природным характеристикам региона, жизнь людей и производственная сфера не может полностью регулироваться законами рыночной экономики и нуждается в федеральном протекционизме. Социально ориентированное государство не может позволить частникам зарабатывать на объективных трудностях жизни людей. Это же относится и к лоцманской проводке судов, обеспечивающей безопасность торгового мореплавания в акватории Севморпути и, в том числе, северный завоз в арктические порты лоцманами частных компаний, цель которых извлечение прибыли.

Как откровенно высказался один из руководителей частной лоцманской компании ООО «Альбатрос» А.В. Оводовский, в свою бытность её генеральным директором: «Лоцманская услуга…это рыночный механизм… Если эта деятельность существует, то она кому-то выгодна…Давайте на северный завоз отвечу. Кому выгоден северный завоз? — (Реплика: Людям, которые там живут) — Интересы людей кто защищает? Российская Федерация, государство. Значит, государство должно нести экономическую, финансовую ответственность за обеспечение этого завоза…Организуйте передачу мне всех денежных потоков, которые идут через Росморпорт, и я вам организую наиболее эффективный метод и работу…Я наемный менеджер, но не в государственной компании, а в частной. Мотивация одна, направленная на организацию деятельности таким образом, чтобы получать прибыль…Мы готовы входить в убыточные рынки и делать эту деятельность, как минимум, безубыточной…Мы знаем механизмы, которые делают убыточную деятельность безубыточной. Это сокращение издержек, это увеличение тарифов, инструменты, всем известные» (Текст стенограммы материалов Конференции лоцманов России 01/02-2012 г.). В данном случае А.В. Оводовский высказал суть и цель деятельности частных лоцманских компаний. Неважно, что цены на социально значимые товары для людей, живущих и работающих в Арктике, за счёт увеличения тарифов будут в 5-10 раз выше, чем для них в Приморске, главное – их прибыль!

На сегодняшний день в лоцманском деле существует ярко выраженная диспропорция ответственности государства за организацию лоцманского обеспечения в своих водах и безответственности частных лоцманских компаний, за убытки вследствие ошибки лоцмана. Эту диспропорцию невозможно устранить, пока в рамках действующего законодательства лоцманские услуги в сверхвыгодном «бизнесе» на лоцманах оказывают частные компании на коммерческой основе.

Арктическая зона характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями и это позволяет РФ «в целях предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения окружающей среды принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты и обеспечивать их соблюдение» (ст. 32 ФЗ от 17/12-1998 г. № 191-ФЗ). Учитывая особую уязвимость Арктических морей и сложность торгового мореплавания в этом регионе с точки зрения многоаспектного обеспечения национальной безопасности России, необходимо:

-полностью переработать «Правила ледовой лоцманской проводки в акватории Северного морского пути» и изъять удостоверения ледовых лоцманов фактически противоправно выданные ранее АСМП;

-опираясь на наш опыт времён СССР и наработки в этой области международных организаций, подготовить Положение о государственных ледовых лоцманах Северного морского пути (возможно, о деятельности лоцманов открытого моря в территориальном море и экономической зоне России), либо внести дополнительную корректуру в «Положение о морских лоцманах РФ»;

-закрепить функцию ледовой лоцманской проводки за государством, т.к. другого метода контролировать деятельность ледовых лоцманов нет, и создать государственную службу ледовых лоцманов в той или иной организационно-правовой форме.

-до разрешения вопросов нормативно-правового обеспечения ледовой лоцманской проводки возложить эту обязанность на ФГУП «Росморпорт», которое: является государственным стратегическим предприятием; имеет свои филиалы и управления во всех арктических портах с достаточным количеством квалифицированных морских лоцманов и оказывает там все виды услуг судам по безопасности судоходства;

-ускорить принятие поправки в КТМ РФ о создании единой национальной государственной лоцманской службы, которое решит все проблемы: стабильной работы лоцманов в районах обязательной лоцманской проводки, ледовой лоцманской проводки, и проводки судов лоцманами открытого моря.

В.И. Егоркин
государственный морской лоцман с 1974 г., лоцманский командир СПб с 1992 г., президент Ассоциации морских лоцманов России с 1995 г., заслуженный работник транспорта РФ с 1996 г., кандидат юридических наук


Источник: http://www.ecogazeta.ru/archives/22675


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика