В чем смысл законопроекта, какова его цель, что предлагают стороны, какова позиция надзорных органов, есть ли в стране реальный рынок лоцманских услуг и есть ли противодействие идее создания государственной лоцманской службы, редакции рассказал член Совета Федерации Виктор Павленко.

Беседу вела Анна Горнова, координатор проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов.

– Какие аргументы приводят участники обсуждения в защиту своих позиций, насколько они обоснованы с точки зрения развития лоцманской службы, обеспечения безопасности мореплавания?

– Противодействие мы видим со стороны лиц, заинтересованных либо в получении лоцманского сбора непосредственно в свой доход, либо в повышении коммерческой эффективности своего предприятия. Позицию этих коммерческих выгодоприобретателей поддерживает Федеральная антимонопольная служба. ФАС уже не один год является противником создания единой государственной лоцманской службы, приводит свои аргументы в пользу сохранения частных лоцманских компаний. Суть этих аргументов сводится к необходимости конкуренции на рынке лоцманских услуг, которая якобы снижает коррупционные риски и положительно сказывается на пропускной способности морских портов.

Напомню, что в 90-х годах прошлого века произошла приватизация большей части портового имущества и в портах появились частные операторы морских терминалов. Реакция этих частных операторов портового бизнеса на законопроект № 889303-7, направленный на создание государственной лоцманской службы, различна. В небольших портах, которых большинство и где работают государственные лоцманы, операторы терминалов поддерживают создание единой государственной лоцманской службы, т.к. преимущества ее создания при непредвзятой оценке очевидны.

В крупных портах, нефтяных и угольных терминалах операторы терминалов создали аффилированные с ними лоцманские компании либо лоцманские подразделения в своем составе (единицы) для того, чтобы иметь возможность в коммерческих целях влиять на принятие решения лоцманом в граничных условиях безопасности. И понятно, что они вместе с другими хозяевами частных лоцманских компаний единым фронтом, хотя по разным основаниям, выступают против проекта федерального закона № 889303-7 о создании государственной лоцманской службы. Из крупных портовых операторов не возражает против данного законопроекта, хотя и предлагает его дополнить, только ПАО «НМТП», думаю, потому, что в его составе нет лоцманского подразделения.

– Крупные стивидорные компании, выступающие за рыночные отношения в лоцманском деле, обосновывают это тем, что «лоцманы из частных компаний зачастую более гибко подходят к таким вопросам, как ожидание начала проводки или швартовых операций». В отзывах на законопроект стивидоры высказывают опасения, что нежелание лоцмана государственной лоцманской службы осуществлять проводку по необоснованным причинам приведет к простоям в работе производственно-перегрузочных комплексов. Могут ли возникнуть такие необоснованные причины?

– «Необоснованным», конечно, по мнению противников законопроекта. Это именно та ситуация, когда решение лоцмана иногда, вопреки требованиям и условиям безопасности лоцманской проводки, определяется коммерческими интересами его работодателя. И именно поэтому рыночные отношения в лоцманском обеспечении категорически отвергаются мировой практикой. Государственное регулирование в безопасности мореплавания – это аксиома для всех стран. В данном случае идти судну или стоять, если степень риска выше допустимого, определяет лоцман как представитель государства, а не владелец частной компании, работником которой является лоцман, получающий с этого прибыль.

– Есть ли на сегодняшний день в России реальный рынок лоцманских услуг?

– Как такового реального рынка лоцманских услуг нет, да его и не может быть. Посмотрим на практику – все ведущие морские страны ушли от рыночных отношений в сфере лоцманского обеспечения, а конкуренция в одном порту нескольких лоцманских организаций признана специалистами во всем мире нежелательным вредным фактором для безопасности мореплавания. В России из 67 морских портов только около десятка, где лоцманские организации работают на конкурентных условиях. В остальных как работали, так и работают в режиме естественных монополий, никаких рыночных отношений там нет. При этом государственные лоцманы монопольно работают только в убыточных портах, а в прибыльных также монопольно работают только частные лоцманские компании, аффилированные с крупными портовыми операторами или ими же созданные. Кстати, практически во всех частных компаниях и лоцманских подразделениях операторов терминалов работают бывшие лоцманы госорганизаций, которых в свое время вытеснили сами же эти операторы, используя свои административные возможности.

Вот такая рыночная конкуренция и рыночная лоцманская экономика, необходимость которой отстаивают федеральные антимонопольщики. И делают это с завидным упорством вопреки практике ведущих морских стран мира. Вместо этого ФАС должна осуществлять государственный надзор за деятельностью естественных монополий – лоцманских организаций. И если бы ФАС – единственный надзорный орган, который может и обязан проверять обоснованность расходов в лоцманских организациях, выполняла свои обязанности и реально их проверяла, то в большинстве частных лоцманских компаний уже давно была бы иная картина.

– Среди противников законопроекта находятся те, кто считает, что действующая сегодня модель содержит меньше коррупционных рисков, чем предлагаемая государственная служба?

– Коррупционные риски наиболее велики там, где сходятся вместе два фактора: неопределенность правовой регламентации какого-то процесса и зависимость какого-то выбора от человеческого фактора. Это то, что сейчас присуще действующей системе лоцманского обслуживания в портах России. Выбор лоцманской организации в порту, как правило, зависит от агентов, не от судовладельца. И в тех портах, где существует конкуренция, агенты именно крупнотоннажных судов, как правило, делают его в пользу частных лоцманских компаний. Совершенно очевидно, что создание государственной лоцманской службы России полностью исключает даже возможность коррупционных рисков. И потом, у нас цифровизация идет полным ходом, все расчеты и заказы в рамках единой государственной службы будут прозрачны и автоматизированы.,

– Не приведет ли монопольное закрепление функции по лоцманской проводке судов за одной организацией к увеличению ставок лоцманского сбора?

– Конечно, нет. Государство, имеющее в приоритете рыночную экономику, будет полностью контролировать эту службу. В противном случае нужно будет признать абсурдную вещь, что для рыночного государства копеечное повышение лоцманского сбора почему-то важнее, чем поступления в бюджет от миллиардных оборотов портового бизнеса, обеспечению безопасности которого служит лоцманская проводка. Я уже говорил о том, что эти псевдоконкурентные условия лоцманских организаций есть только в десятке портов, а к остальным тезисы о каком-либо влиянии на них рынка вообще не имеют никакого отношения.

– Если коротко, какова основная цель законопроекта?

– Цель законопроекта – это устранение в интересах национальной безопасности перекосов, образовавшихся в 90-е годы в результате реформирования морского законодательства.

Законопроект не является следствием конкурентной борьбы и не направлен на ее устранение в чью-либо пользу. Его суть состоит в недопущении рыночных отношений в лоцманском деле и создании единой государственной лоцманской службы России, куда войдут все действующие лоцманы, в том числе те, кто сейчас работает в составе подразделений ФГУП «Росморпорт».

– Получается, что вы не видите преимуществ рыночных механизмов, их прогрессивности в регулировании лоцманских услуг?

– Нет, не вижу. О какой прогрессивности и эффективности частных лоцманских компаний можно говорить, если значительная часть лоцманского сбора через аффилированные компании выводится из сферы лоцманского обслуживания. Если же портовые операторы инвестируют какие-то средства в свои подразделения, например портовый флот, используемый при оказании услуг лоцманской службой, то это не значит, что они совершенствуют именно лоцманскую деятельность. Они просто инвестируют деньги в повышение доходности одного из подразделений своей компании.

А цель и задачи совершенствования лоцманского обеспечения совсем в другом. Инвестирование средств в специальные лоцманские плавсредства подразумевает в первую очередь безопасность лоцманов и возможность лоцманских операций в сложных погодных условиях. Это предусмотрено в составе лоцманского сбора, но понижает доходность коммерсантов.

– Нередко операторы портового бизнеса объясняют отсутствие необходимости вносить какие-либо изменения в КТМ РФ тем, что надзорная и контрольная функция государственных органов закреплена в федеральных законах и нормативных актах РФ: КТМ РФ, Государственном стандарте РФ (ГОСТ Р 51874-2002), Положении о морских лоцманах РФ, Положении о режиме труда и отдыха лоцмана, профессиональном стандарте «Лоцман», и этого вполне достаточно. Ваша позиция?

– Это лукавство. Все эти правовые акты регламентируют только деятельность лоцмана и никак не регулируют деятельность лоцманских организаций, которые являются необходимой составляющей в лоцманской проводке. А это позволяет утверждать, что лоцманская деятельность в стране не подконтрольна государству.

– Противники законопроекта считают, что создание государственной лоцманской службы «приведет к прекращению деятельности негосударственных лоцманских организаций и, следовательно, повлечет ограничение прав и свобод, установленных статьями 34 и 55 Конституции РФ, как было отмечено в постановлении КС РФ от 6 апреля 2004 № 7-П. Что скажете на этот аргумент оппонентов?».

– Толкование в таком контексте постановления КС РФ № 7-П не соответствует его сути. В этом постановлении, конечно, упоминаются статьи Конституции РФ, но оно не о рыночных или не рыночных отношениях в лоцманском секторе. Его суть состоит в признании несоответствующим Конституции РФ неопределенности правовой нормы ч. 2 ст. 87 КТМ РФ и делегирования Правительству РФ полномочий по ограничению лоцманской деятельности в отдельных портах, не более того. Законопроект № 8893303-7 не противоречит Конституции РФ, т.к. в соответствии с международными договорами именно государство Россия обеспечивает безопасность мореплавания в своих территориальных водах, несет ответственность за организацию лоцманской проводки наиболее эффективным образом во всех портах страны, включая «невыгодные», перед международным морским сообществом и имеет право императивно регулировать в них лоцманскую деятельность.

В заключение хочу напомнить, что мы живем не в 90-х. Мир стал другим и несет он нам глобальные угрозы, которые становятся с каждым годом сложнее. Противостоять им смогут только сильные конкурентоспособные системы, в которых функционал государства и бизнеса четко определен и разделен.

Источник: http://www.morvesti.ru/exclusive/84893/

Теги: лоцманское обеспечение