Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Морская политика / Аналитика
Лоцманское обеспечение в России: почему систему необходимо обновить.
Материал разместил: Горнова Анна МихайловнаДата публикации: 28-02-2020

В середине февраля хейтеры законопроекта № 889303-7 (О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания РФ в части создания единой государственной лоцманской службы), который находится на рассмотрении в Государственной Думе, предприняли попытку информационного вброса. Их цель - дискредитация законопроекта, чтобы всеми средствами оставить устаревшую, мутную, убыточную систему лоцманского обеспечения в России. Хейтерами были распространены материалы, в которых ряд тезисов содержит откровенную ложь, а целый ряд фактов истолкован исключительно в пользу частных лоцманских компаний. В связи с этим необходимо пролить свет на сложившуюся ситуацию и базовые основы лоцманского обеспечения, источником которых являются достоверные факты, события и историческая правда. Проект по лоцманам Центр начал с лета 2018 года. Для изучения вопроса работал ряд ведущих профильных отраслевых и смежных экспертов, т.к. проблема не решается и тонет в лоббизме уже более 15 лет. За этот период хейтеры законопроекта, маскируясь своим морским прошлым, морским образованием и крайней «сложностью» лоцманского вопроса многих увели далеко от простой истины, которая очевидна. Вот они эти восемь лучей правды.

  1. Лоцманское обеспечение относится к обязанности государства, по сути является госуслугой для судовладельца. Размер лоцманского сбора не предусматривает прибыль частных лиц.

Лоцманская проводка относится к сфере обеспечения безопасности мореплавания и работа лоцмана представляет собой защиту публичных интересов государства. В различных странах лоцманские службы: государственные либо организованные по принципу Self Employеd Pilot, являются некоммерческими и на основании закона выполняют делегированные им государством обязательства по предоставлению лоцманских услуг. Нигде в мире лоцманское обеспечение не отдано в рынок, и никто не практикует заработок в частный карман на безопасности мореплавания. Государство получает положительный экономический эффект от стабильной, ритмичной работы порта, при этом лоцманская составляющая в этой экономике для государства крайне незначительна, а вот обратный эффект в случае аварийного инцидента существенен, и ответственность за ущерб в итоге несёт государство. В России лоцманский сбор относится к обязательным портовым сборам и оплачивается в числе 10-ти обязательных. Лоцманам в КТМ РФ посвящена целая глава VI, чего не скажешь об остальном перечне услуг и хозяйственной деятельности порта. Авиадиспетчеры - аналог морских лоцманов в воздушном океане, которые также оказывают помощь командирам воздушных судов при взлётах и посадках в аэропортах, являются работниками государственной корпорации.

  1. Лоцманское обеспечение - часть системы национальной безопасности морской страны.

 

Комплексная система обеспечения безопасности мореплавания в портах включает в себя обеспечение проходных габаритов каналов и фарватеров, навигационно-гидрографическое обеспечение мореплавания, систему управления движением судов, государственный портовый контроль судов, систему судовых сообщений, регулирование движения судов, автоматическую идентификационную систему, систему опознавания судов и слежения за ними на дальнем расстоянии. Лоцманское обеспечение – важная часть этого комплекса. От работы лоц служб зависит непрерывная бесперебойная работа портов.

 

Лоцманская деятельность гармонично интегрирована в систему национальной безопасности морских стран. Во-первых, потому что одной из основ торгового мореплавания являются морские порты, где переваливаются сотни тысяч и миллионы тонн грузов среди которых значительное количество опасных. Порты расположены на территории городов, с компактным проживанием сотен тысяч и миллионов граждан страны и в других густонаселённых районах. Во- вторых, любая серьёзная авария с судном маневрирующим в акватории порта или на подходах к нему, может блокировать работу порта и нанести значительный урон экономическим интересам государства. В-третьих, во всём мире лоцманы выполняют ряд государственных публичных надзорных функций и обеспечение судов качественной лоцманской проводкой осуществляется в первую очередь в интересах государства, предоставляющего лоцманское обеспечение, защиты его населения и окружающей среды, и во вторую очередь в целях обеспечения интересов судовладельца, не смотря на то что эти услуги оплачивает судовладелец. В-четвёртых, система обеспечения безопасности торгового мореплавания в портах страны основана на взаимных обязательствах в международных отношениях, в том числе в международной торговле, и нашим судам также гарантируется соответствующий уровень обеспечения безопасности мореплавания в портах других морских стран. Лоцманское обеспечение должно быть стабильным, что означает обязательство государства обеспечить качественную круглосуточную проводку судов в установленных районах обязательной лоцманской проводки 365 дней в году.

 

  1. Постановление Конституционного суда № 7-П от 6 апреля 2004 года в отношении урегулирования деятельности негосударственных лоцманских организаций не выполняется более 15-ти лет. И как бы это не пытались трактовать хейтеры, факты таковы.

В 2001 г. была разрушена система некоммерческих лоцманских организаций, созданная Ассоциацией морских лоцманов России (АМЛР), деятельность которых была одобрена и поддержана Департаментом безопасности мореплавания Минтранса России. Эти негосударственные лоцманские организации, учреждённые лоцманами, с 1991 по 2001 г. успешно обслуживали 2/3 портов страны, лоцманский сбор расходовался в соответствии с Уставом по своему целевому назначению – самостоятельно велось хозяйство, строился флот. Государственными лоцманскими организациями в то время обслуживалось менее 20% грузооборота страны. После 2001 года лоцманы начали борьбу за право продолжать деятельность в созданных ими организациях и в 2004 году Постановлением Конституционного Суда РФ было отменено ППРФ № 538, которое давало право Правительству предоставлять лоц обеспечение в некоторых портах только государственным организациям.

Однако, непринятие взамен него никакого другого нормативного акта, регулирующего деятельность лоцманских организаций, создало правовой вакуум в регулировании деятельности лоцманских организаций вообще. Это привело к тому, что вместо разрушенной в 2001 году системы некоммерческих лоцманских организаций, в России бесконтрольно, исключительно в прибыльных портах, возникли частные лоцманские компании, которые государство не поддерживало с самого начала. С этого момента застопорилось выполнение решения Конституционного Суда о регламентации деятельности негосударственных лоцманских организаций, а развитие нормативно-правовой базы сдерживалось усилиями частного лобби. Манипуляция правом со стороны лоббистов частных лоцманских компаний была основана на том, что они, рассчитывая на недостаточность правового регулирования лоцманской деятельности, поставили знак равенства между «некоммерческими» и «частными» лоцманскими организациями.

По мнению хейтеров, принятый в 2011 году закон № 113-ФЗ уравнял в правах государственные и частные лоц организации. На самом же деле закон № 113-ФЗ всего лишь устранил правовую неопределённость -  отменил норму, согласно которой Законодатель наделял Правительство правом определять возможность работы государственных и негосударственных (на тот момент некоммерческих) лоц организаций. При этом принятием закона № 113-ФЗ вторая часть Решения Конституционного Суда так и не была выполнена - механизма регулирования деятельности негосударственных некоммерческих лоц организаций не появилось. Зато, воспользовавшись этим правовым пробелом, бизнес продолжил дальше захватывать прибыльный сегмент лоц сбора в высокорентабельных портах, пытаясь подмять под себя всю прибыльную часть лоц сектора превратив его в коммерческий рынок, что противоречит принципам лоцманского обеспечения, его публичным целям и международной практике. В итоге всё это и привело к сложившейся ситуации.

  1. Конкуренция нескольких лоц организаций в одном районе лоц проводки не допускается ведущими морскими странами, отрицательно оценивается экспертами, и профессиональными лоцманскими международными ассоциациями т.к. снижает уровень безопасности мореплавания и ведёт к излишним инфраструктурным издержкам. Почему и с какой целью это нежелательное явление хотят закрепить в России? Зачем под это ФАС пытается перекроить законодательство? Временем, мировой практикой, экспертами уже давно доказано и отражено в нашем законодательстве, что лоцманское обеспечение гораздо эффективнее в режиме естественной монополии, а рынка как такового в этом секторе нет и быть не может. Значит рынок создаётся искусственно ради доходов нескольких лиц. При этом у власти есть понимание, что рынок-далеко не панацея от всего и вся. А те рыночные законы и правила игры, что сегодня существуют в России, способны разрушить любую национальную систему, уничтожить её конкурентоспособность на мировом уровне.

 

  1. Создание Лоцманской Службы не потребует средств из федерального бюджета, что прямо сказано в финансово-экономическом обосновании к законопроекту. Однако, чтобы застопорить законопроект, хейтеры пугают страшной картиной о 60 лоцманских судах, которые, по их мнению, придётся строить за счёт гос бюджета. Только ничего такого в законопроекте нет. Напротив, наконец-то лоцманские катера начнут строиться, а лоцманские организации начнут оснащаться и развиваться на средства лоцманского сбора, которого в единой системе лоцманского обеспечения, с учётом дотации убыточных портов за счёт прибыльных, вполне достаточно и без обращения за помощью в бюджет. Понятно, что на первых порах придётся катера арендовать, но вместе с этим лоцманского сбора хватит на запуск программы строительства лоцманского флота.

 

  1. Принятие законопроекта положит конец мути с лоцманским сбором. Самодостаточность и никаких игр и манипуляций со ставками лоцманского сбора. Всё обосновано, централизовано и прозрачно без утекания средств в карман бизнеса бесконтрольным завышением расходной части и без залезания в карман государства и налогоплательщиков. Яркий пример – Финляндия, где уровень покрытия расходов лоцманским сбором различается между портами в 9 раз: самое низкое - 25%, самое высокое - 216%. Государственная лоцманская служба Finpilot эффективно обеспечивает все лоцманские проводки, перераспределяет лоцманский сбор на убыточные порты и не обращается за дотацией к государству. Также лоцманские службы работают в статусе государственных в Норвегии, Швеции, Латвии, Литве Эстонии, Греции, у лидера мировой экономики – Китая и т.д. В некоторых странах лоцманам законом делегировано право работать на некоммерческой основе в системе Self Employеd Pilot, где они сами хозяйствуют и развиваются на средства лоцманского сбора. В Германии, например, лоцманы получают только часть лоцманского сбора, покрывающую их расходы на зарплату и содержание аппарата лоцманской службы, а государство, получая другую часть лоцманского сбора, обеспечивает их техническое оснащение. В разных странах по-разному, но нигде бенефициарами лоцманского сбора не являются хозяева частных (коммерческих) лоцманских компаний. Так живёт и работает весь цивилизованный мир – просто, прозрачно, понятно и самодостаточно. Отсюда вытекает и качество жизни граждан. А у нас годами гос органы и «эксперты» изощряются как всё запутать и усложнить, чтобы в итоге несколько десятков физ лиц могли наращивать свои доходы.

 

  1. В Резолюции ИМО А.159 (ЕS.IV) отражена обязанность государства-участника ИМО организовать систему лоцманского обеспечения наилучшим и наиболее эффективным способом.

Более чем 15-летнее неисполнение Постановления Конституционного Суда привело к тому, что в России на сей момент законодательно обязательство лоц обеспечения не закреплено ни за одной организацией. Нет нормативных требований к лоцманским организациям: их «оснащенности, численности и квалификации их работников, установленных (Минтрансом) для определенных ст.86. КТМ РФ целей лоцманской проводки судов». Говорить о том, что система лоцманской проводки, неотъемлемой частью которой являются лоцманские организации, у нас подконтрольна государству в принципе невозможно, т.к. Минтранс может обеспечить контроль деятельности только государственных лоцманских организаций, а частные лоцманские компании ему не подконтрольны. Нуждается в обновлении правовая база в части охраны труда лоцманов.

ФГУП Росморпорт на некоммерческой основе обеспечивает лоцманскими проводками 3/4 портов России, в том числе убыточные, а в тех портах где он мог бы получить прибыль с лоцманского сбора, покрывающую его убытки, эту прибыль на «конкурентной основе» вычерпывают частные лоцманские компании в карман своих владельцев путём бесконтрольного завышения расходной части. В некоторых портах частники «конкурируют» и между собой на основе каких-то договорённостей – в одном порту (Ростов) таких мелких частных организаций более десятка. И конечно это не соответствует ни базовым принципам эффективности естественных монополий, ни принципам обеспечения безопасности мореплавания с помощью лоцманской проводки судов.

Хейтеры упорно не хотят замечать тот некоммерческий принцип Росморпорта в отношении лоц обеспечения, который отражён в п.3.1, 3.2, 3.6. Устава этой организации и п.6.ППРФ от 25.09.2002 г. № 705. В соответствии с положениями этих норм Росморпорт может использовать портовые сборы, в том числе лоцманский (п.п.12.п.2.2. Устава), только в соответствии с их целевым назначением и «осуществляет свою деятельность за счет остающихся в его распоряжении доходов… которые направляются на содержание и развитие объектов инфраструктуры морского порта, обеспечивающих безопасность мореплавания» (п.6.ППРФ № 705).

В итоге: Росморпорт с сотнями миллионов убытков по году, посчитать и проконтролировать расходование лоцманского сбора в частных лоцманских компаниях невозможно, лоцманская система в перспективе не стабильна, т.е. утратила одно из основных качеств, нет единого подхода к нормативно-правовому регулированию лоцманской деятельности в России. И такую систему хейтеры хотят оставить, задавая в своих обращениях вопрос – в чём же она устарела? Их удивляет что данная проблема нашла отражение в Стратегии развития морской деятельности РФ 2030, утверждённой распоряжением Председателя Правительства от 30.08.2019 г. № 1930, а также в пояснительной записке к законопроекту.

  1. Функции государства и бизнеса необходимо чётко и ясно разделить.

И наконец, основной тезис хейтеров: «В КТМ РФ лоцманы государственных и негосударственных организаций имеют одинаковый правовой статус, не существует какого-либо отличия в специфике их положения, в требованиях, предъявляемых к деятельности негосударственных лоцманских организаций, и нет оснований для ограничения их деятельности», - пишут хейтеры смешивая, чтобы их уравнять - государственные, некоммерческие и частные организации, хотя цели этих статусов принципиально различны. В данном случае хейтеры «мутят воду» подменяя требования к «лоцману» требованиями к «лоцманской организации». Начиная фразу утверждением об отсутствии различия в правовом статусе лоцманов, что соответствует истине, авторы заканчивают её одинаковостью требований к лоцманским организациям. что не соответствует истине, т.к. таких требований нет ни в КТМ РФ, ни в каких-либо подзаконных актах. Более того, Правительство РФ (или Минтранс) определённой формулой устава может обязать коммерческие по форме Государственные организации выполнять обязательства государства на некоммерческой основе, но никто, даже Правительство РФ не может заставить частные лоцманские компании, осуществляющие лоцманские проводки по закону (ГК РФ) с целью извлечения прибыли, выполнять какие-то работы на некоммерческой основе, а тем более убыточные.

По сути этот тезис хейтеров является символом нынешней мутной системы, цель которой обеспечивать «законное» прикрытие утекающих в сторону денег из безопасности мореплавания, из государственного бюджета в карман частных лиц. В этом сегодня есть трагедия, коррупция, основная проблема и причина негативных явлений в России. И это то что необходимо исправить. В успешных рыночных странах с высоким уровнем жизни функции государства и бизнеса разделены чётко и ясно.

Вот и вся морская соль лоцманской проблемы в современной России.

 

Анна Горнова

 Координатор проекта «Морская политика»

Центра стратегических оценок и прогнозов

по материалам работы группы экспертов

 


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение