Центр стратегических оценок и прогнозов

Автономная некоммерческая организация

Главная / Политика и геополитика / Морская политика / Статьи
Планирование морских пространств как часть новой геополитики
Материал разместил: Горнова Анна МихайловнаДата публикации: 03-07-2018

1 марта в Послании Федеральному Собранию Президент Владимир Путин анонсировал  появление Стратегии пространственного развития РФ, которая станет основой для комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры страны. Реализация указанного плана Президентом названа одной из первоочередных задач для будущего Правительства. Ожидается, что Стратегию уже к середине года подготовит Минэкономразвития. Документ будет учитывать особенности каждой территории, а также включать меры по её эффективному развитию. Принятие принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования предусмотрено № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в РФ».

Общая протяженность морских границ России составляет почти 40 000 км. Россия  сопряжена по морю с 12 государствами. В составе транспортной инфраструктуры на водные пути внутри РФ приходится порядка 100 тысяч километров. Таким образом, морское пространственное планирование (МПП) является неотъемлемой частью пространственного развития России.

Практический инструмент

Морское пространственное планирование - это практический инструмент (процедура) определения путей наиболее эффективного распределения и использования морского пространства, а также установления механизма взаимодействия между пользователями этого пространства с целью достижения баланса между промышленным, социально-экономическим развитием и сохранением природы в рамках определённой акватории путем открытого обсуждения с привлечением всех заинтересованных сторон. Ключевым здесь является - экосистемный подход.

Основные регулируемые МПП виды деятельности:

  • морские и смешанные перевозки, развитие портов;
  • военно-морская деятельность;
  • охрана границ;
  • природоохранная деятельность, морские заповедники;
  • рыболовство и рыборазведение;
  • охрана историко-культурного наследия;
  • туризм и рекреация;
  • научные исследования;
  • разведка и добыча полезных ископаемых;
  • прокладка инженерных коммуникаций;
  • строительство объектов энергетики и прочих искусственных сооружений.

МПП определяет развитие акватории на многие годы, концентрируясь на разрешении потенциальных конфликтов между хозяйственным использованием акватории и сохранением морских экосистем (например, конфликт между дноуглубительными работами и сохранением донных сообществ), между различными природопользователями, конкурирующими между собой за морское пространство (например, прибрежное рыболовство и аквакультура). Т.е. ПП (пространственное планирование) нацелено на  предупреждение возникающих конфликтов между ведомствами, между отраслями, между хозяйствующими субъектами за использование территории (акватории) путём расстановки стратегических приоритетов развития данного пространства.

Мировой опыт использования МПП

Сегодня около 40 стран занимаются МПП. В каждой по-своему сформулированы принципы управления морехозяйственной деятельностью. Бельгия, Великобритания, Германия и Швеция приняли специальное законодательство, закрепляющее терминологию и процедуры МПП.

Большинство стран разрабатывают планы МПП в рамках природоохранного законодательства. Норвегия и Нидерланды занимаются МПП  на основании межведомственных соглашений. В Бельгии, Германии, Китае, отдельных штатах США и провинциях Великобритании морские планы обязательны для исполнения, в остальных странах они пока носят рекомендательный характер, их реализацией занимаются отраслевые министерства и ведомства. Большинство стран финансируют разработку плана за счет госбюджета. В США и Канаде разработку и реализацию планов профинансировали благотворительные фонды. В Китае управленческие затраты на реализацию планов покрываются за счёт взимания платы за использование морских ресурсов. Подчеркну, что в Китае МПП стало одним из элементов создания зон опережающего развития, которые стали локомотивами китайской экономики.

В странах ЕС в конце 2014 г. Европейской комиссией издана специальная  Директива 2014/89/EU, которая обязывает все государства-члены ЕС разработать планы МПП своих  исключительных экономических зон. Планы должны отражать:

  • экосистемный подход;
  • взаимодействие между берегом и морем;
  • взаимодействие между государствами;
  • обеспечение участия общественности и всех заинтересованных сторон.

Срок начала реализации планов - не позднее 2021 г.

В России в настоящее время управление морскими пространствами и ресурсами осуществляется Правительством. Федеральные министерства выполняют отдельные функции, связанные с морской деятельностью, при этом ни для одного из них морская деятельность не является основной и, тем более, единственной задачей. Этот аспект требует отдельного рассмотрения в части повышения статуса управления морской деятельностью.

Попытки планирования акваторий в России были в 90-е годы, и в начале 2000-х, когда Россия присоединилась к МПП Балтийского моря и начала активно участвовать в рабочей группе ХЕЛКОМВАСАБ по морскому пространственному планированию. Применение принципов МПП в России можно проследить на примере развития порта Усть-Луга. Отдельные элементы пространственного планирования прослеживаются с введением ТОРов на Дальнем Востоке.

В мировой практике выделяются два подхода к разработке планов МПП – североамериканский и западноевропейский. Для первого характерно выделение крупных экорегионов, при этом их границы не соответствуют административным границам штатов, т.к. экорегионы выделены на основе физико-географического природного районирования. Морское планирование экорегионов осуществляется на федеральном уровне. Напротив, для западноевропейского подхода выделение экорегионов не характерно, планы МПП  разрабатываются в административных морских границах государств.

В чём отличие между европейским и российским подходами к МПП? Согласно Директиве ЕС МПП – это планирование в границах акватории. Российский подход видит МПП как часть территориального планирования, т.е. море и побережье – одна экосистема. Проведенный анализ даёт основу для предложений по созданию Центра МПП в России и разработке соответствующей нормативно-правовой базы, в частности, проектов следующих документов:

  • законопроекта «О морском акваториальном (пространственном) планировании в РФ», который направлен на организацию МПП и обеспечивает включение данной деятельности в систему стратегического и территориального планирования страны;
  • поправок в действующие федеральные законы, касающиеся осуществления морской деятельности, водо- и недропользования, а также поправок в Градостроительный, Земельный и Водный кодексы и другие нормативные правовые акты РФ.

Примеры актуальности МПП для России

Северный морской путь. Северное побережье сегодня в основном доступно через морское судоходство. Здесь можно использовать и воздушный транспорт, однако местной полярной авиации после распада СССР сейчас у нас нет, крупных аэропортов мало. Восстановление всей этой инфраструктуры, завоз всего необходимого для строительства и обустройства территорий тоже возможно только через морское судоходство. Вместе с вопросами освоения при­родных ресурсов Арктики встают вопросы транспортного обеспечения осваивающих её предприятий.

Зарубежные страны ни один раз высказывались за «интернационализацию» СМП.   Арктические воды ещё не поделены, а столь важная транспортная артерия яко бы не может находиться под контролем одной страны. Аналогичные претензии США к Канаде фактически бло­кируют использование Северно-западного прохода -  альтернативы СМП в арктиче­ских широтах Северной Америки.

Севморпуть - транспортная коммуникация нашей страны, что и опре­деляет необходимость его интенсив­ного МПП и развития  северных пространств России. МПП наших арктических вод и прилегающих к ним территорий должно строиться на парадигме существования исторического права России на исключительное владение СМП.

Судоходство. Основные проблемы этого сектора упираются в межведомственность. В 2017 году противостояние железнодорожной и трубопроводной монополий в европейской части России сильно ударило по грузовой базе речного флота. Под вопросом оказалась постройка 60 наливных судов танкерного флота река-море. Остро встал вопрос транспортного баланса. В контексте пространственного развития нужен стратегический приоритет для регионов, где у нас развито речное судоходство и возможен постепенный перенос грузовой базы на реку. Необходимо закрепление и регулирование этого приоритета в нормативно-правовой базе. Поддержка стратегического приоритета может осуществляться путём в т.ч. налогового и тарифного регулирования.

Рыболовство. Во-первых, здесь мы несколько лет наблюдали различные подходы между Росрыболовством и Минвостокразвития к концепции распределения инвестквот. Во-вторых, есть претензии коренного населения Камчатки, а сейчас этот процесс  распространяется на весь ДФО в части реализации местных общин своего права на вылов ВБР и  развитие  своих прибрежных предприятий. Основой традиционного проживания коренных народов являются растительные и животные ресурсы. Местные жители ждут от государства рабочие места на береговых базах и предприятиях по добыче и производству продукции из ВБР, животноводства, дикоросов и морского зверя. Они готовы сами организовывать такие предприятия, поставляющие готовую продукцию на внутренний рынок. Это наши окраинные территории, наша национальная безопасность. МПП обязано считаться с интересами коренного населения, это один из его базовых принципов.

Приходится констатировать, что в последние несколько лет в рыбной отрасли столкнулись системный и проектный подходы. С одной стороны есть сложившаяся система отраслевого законодательства, сформированная с 2004 года с историческим принципом. С другой - это проектный подход, когда компании строят флот и береговые предприятия под инвестквоты. Ряд предложенных законодательных новаций  оказался не применим в отдельных субъектах. Так произошло с повышающим коэффициентом для прибрежного режима рыболовства, а также с регистрацией рыбодобывающих предприятий, ведущих промысел ВБР на Балтике. То, что хорошо для Камчатки оказалось неприемлемо для Калининградских рыбаков. В итоге суды вместо развития производств. С чем мы столкнулись. Системный подход – это больше Восток, в. т.ч. мощная китайская цивилизация, это то, что было в России, в СССР – система образования, медицины, рыбного хозяйства итд. Проектный подход – это построить  конкретное судно, вырастить конкретного специалиста с определённым набором функций, достичь определённого показателя. Проектный подход – это английская система права, Лондон, Европа, Америка. Поэтому заявленные в последний год проекты не состыкуются с системой, ломают её. А т.к. Россия  посредине – противоборство неизбежно. Инструмент МПП в данном случае и есть тот связующий необходимый инструмент.

Специализация портов. Здесь приведу всем известный пример, когда рыбные порты в 90-е годы утратили свою специализацию, теперь её возвращают. В отдельных регионах стране нужны рыбные порты. В других регионах – это контейнерные, нефтеперегрузочные и др. порты. В Калининграде решили отстроить круизный терминал. А где-то в стране приоритетом является развитие курортных зон отдыха, яхтинга. Всё это изначально  требует подбора соответствующих специальных мер развития конкретной территории. В этой связи следует отметить и проблему зонирования портов, морских и речных. Зонирование портов должно исходить в первую очередь, из реализации планов МПП регионов.   

Далее есть вопросы, связанные с совершенствованием системы обеспечения безопасности судоходства, в частности это лоцманское обеспечение. Сегодня у нас в стране нет единой лоцманской организации, как это есть в развитых морских странах. Резолюция IMO A.960 (23) по существу является рекомендацией по организации лоцманской деятельности в любой стране. Первое, что нужно сделать - это определиться с компетентной лоцманской властью и создать в России единое лоцманское объединение.

Лоцманская составляющая также играет существенную роль в обеспечении наших национальных интересов в Арктике, на акватории и в портах СМП. Суверенитет России над СМП может обеспечиваться, в том числе, и введением требования обязательной государственной ледовой лоцманской проводки в т.ч. для исключения несанкционированного плавания любых судов  на протяжении всей изменяющейся во времени трассы СМП.  При этом, надо учесть, что  в ближайшем будущем сроки навигации будут увеличиваться из-за продолжающегося процесса таяния льдов.

Есть прогнозы по обустройству странами в будущем плавучих городов, искусственных островов в открытой части океана, что потребует определения их юрисдикции, статуса. Этот процесс тоже будет развиваться в рамках МПП.

Ещё одно направление. Потенциал океана содержит в себе ещё много нераскрытых возможностей, которые могут стать стратегическим приоритетом в каком-либо регионе на долгие годы вперёд. Приведу пример. В 2011-2013 гг. в Японии обнаружена высокая концентрация редкоземельных элементов (РЗЭ) в океаническом иле на дне Тихого океана вблизи острова Минимитори (В частности, иттрия, европия, тербия и диспрозия). Ресурсы ила в океане практически бесконечны. По оценкам учёных, месторождение содержит более 16 млн. т РЗЭ. Этих элементов хватит мировой промышленности на много столетий.  Учёные из Университета Васэда и Токийского университета не только составили карту с содержанием РЗЭ в океаническом иле, но и разработали экономически эффективную технологию добычи ила и выделения из него ценных материалов. РЗЭ имеют критическую важность для многих передовых технологий, применяются в перспективных областях промышленности, включая светодиоды, компактные люминисцентные лампы, панели дисплеев, во многих медицинских и военных технологиях.

В заключении отмечу, что когда с введением МПП будут официально чётко обозначены приоритеты акваторий и регионов на долгосрочную перспективу, это повысит активность и доверие инвесторов, чётко регламентирует выполнение инвестпроектов. Это снизит коррупцию, поможет в самом начале разрешать споры между ведомствами и конфликты внутри отрасли, которые могут длиться годами. Разрешать эти споры в пользу обозначенного стратегического приоритета. И самое главное повысится экономическая отдача от использования акваторий и территорий страны.

Подчеркну важнейший приоритет - экологическое благополучие моря. Необходимо объединять усилия стран в этом направлении. Главная основная миссия как морского, так и территориального планирования в современном мире – это гармонизация индустриального развития регионов с их природной средой на долгосрочную перспективу.

Анна Горнова

Скачать файлы:

8549.pdf (313 Кбайт)


МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ: Политика и геополитика
Возрастное ограничение